kom (2019) 0162 - Ingen titel

Europaudvalget 2019
KOM (2019) 0162
Offentligt

EUROPA-

KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 29.3.2019

COM(2019) 162 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om gennemførelsen af direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring

kom (2019) 0162 - Ingen titel

I. INDLEDNING

Den 22. september 2003 vedtog Rådet direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring

for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område (herefter

"direktivet"). Det gælder for alle medlemsstater undtagen Danmark, Irland og Det Forenede

Kongerige

. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 3, i direktivet regulerer det ikke

situationen for tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en EU-borger.

I de seneste 30 år har familiesammenføring været en af de vigtigste årsager til indvandring til

EU. I 2017 fik 472 994 personer indrejsetilladelse til EU-25 på grund af

familiesammenføring, hvilket svarer til 28 % af alle første tilladelser, der blev udstedt til

tredjelandsstatsborgere i EU-25

I mange medlemsstater tegner familiesammenføring sig for en stor del af den regulære

migration. I 2008 offentliggjorde Kommissionen sin første rapport om anvendelsen af

direktivet

og fremhævede de forskellige politiske valg, som medlemsstaterne har truffet om,

hvordan man effektivt kan forvalte den store tilstrømning af migranter som følge af

familiesammenføring. I de seneste år har mange medlemsstater navnlig indført eller revideret

reglerne for familiesammenføring for flygtninge (samt for personer med subsidiær

beskyttelsesstatus, der er udelukket fra direktivets anvendelsesområde). Til trods for de

seneste migrationsmæssige udfordringer og et stort antal ansøgere om international

beskyttelse gælder der fortsat gunstigere familiesammenføringsregler for personer, der nyder

international beskyttelse, end for andre kategorier af tredjelandsstatsborgere, og personer med

subsidiær beskyttelsesstatus nyder generelt samme juridisk sikrede beskyttelse som

flygtninge

Kommissionen har overvåget disse politiske og lovgivningsmæssige valg, der skal ligge inden

for det spillerum, som direktivet giver, og respektere den deri fastsatte ret til

familiesammenføring. I 2014 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse

med

retningslinjer til medlemsstaterne om, hvordan direktivet skal anvendes. Denne vejledning har

givet en konsekvent fortolkning af de vigtigste bestemmelser i direktivet, som førte til

relevante ændringer i visse medlemsstaters lovgivning og praksis

Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) har også spillet en afgørende rolle i

forbindelse med gennemførelsen af direktivet og har tilvejebragt en omfattende retspraksis om

fortolkningen af de mest følsomme bestemmelser i direktivet ved primært at behandle

præjudicielle spørgsmål fra medlemsstaternes nationale domstole.

Denne rapport giver et overblik over den nuværende situation med hensyn til

medlemsstaternes gennemførelse af direktivet med fokus på de centrale spørgsmål, der er

opstået som følge af Kommissionens egen analyse af regeloverholdelsen, modtagne klager og

relevante domme fra EU-Domstolen. I denne forbindelse er det værd at understrege, at

Kommissionen har

modtaget

talrige

klager

over

familiesammenføring

tredjelandsstatsborgere . De vigtigste spørgsmål, der er blevet rejst, vedrører afslag på

I denne rapport forstås ved "medlemsstater" de medlemsstater, der er omfattet af direktivet, også benævnt EU-25.

Kilde: Eurostat, [migr_resfam] af 25.9.2018.

COM(2008) 610 final af 8.10.2008.

EMN-undersøgelse om familiesammenføring af tredjelandsstatsborgere i EU, april 2017, s. 43.

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om retningslinjer for anvendelsen af Rådets direktiv

2003/86/EF om ret til familiesammenføring (COM(2014) 210 final).

EMN-undersøgelse (2017), s. 12.

Mange af disse klager falder imidlertid uden for anvendelsesområdet for den gældende EU-lovgivning, da de

vedrører spørgsmål om adgang til statsborgerskab i en medlemsstat, familiemedlemmer til "ikke-mobile" EU-borgere

og generelle klager over påstået forskelsbehandling eller fejl eller forsømmelser.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

anmodninger om udstedelse af visa eller tilladelser, bevis for identitet eller familiemæssig

tilknytning som begrundelse for afslag, lange sagsbehandlingstider hos myndighederne,

uforholdsmæssigt store gebyrer for udstedelse af tilladelser, begrebet faste og regelmæssige

indtægter, adgang til beskæftigelse for familiemedlemmer, ukorrekt anvendte karensperioder

og proportionalitet i de betingelser, der skal være opfyldt for at blive integreret.

En nylig undersøgelse foretaget af Det Europæiske Migrationsnetværk (EMN)

, hvor både

retlige og praktiske udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af direktivet blev

vurderet, har også ligget til grund for denne rapport. Undersøgelsen viste, at ansøgerne stod

over for tre store problemer. Det første vedrører forpligtelsen til at møde personligt frem på en

diplomatisk mission for at indgive ansøgning

. Denne forpligtelse skaber et praktisk problem,

navnlig for ansøgere, der ønsker indrejse i mindre medlemsstater, som ikke nødvendigvis har

en diplomatisk repræsentation i alle lande. Det andet store problem vedrører den ofte meget

lange behandlingstid for en ansøgning

. Det tredje store problem er manglen på dokumenter,

som er nødvendige for at behandle ansøgningen

, navnlig bevis for identitet og

familiemæssig tilknytning. Set fra de nationale myndigheders synspunkt var en af de store

udfordringer ifølge undersøgelsen afsløring af tvangs- eller proformaægteskaber eller

registrerede partnerskaber og falske forældreskabserklæringer

, hvilket kræver grundige

undersøgelser og kan påvirke behandlingstiden for ansøgninger.

II. OVERHOLDELSE AF KRAV I GENNEMFØRELSESFORANSTALTNINGERNE

Ret til familiesammenføring

–

Artikel 1

Direktivet anerkender retten til familiesammenføring. Det pålægger medlemsstaterne en

præcis positiv forpligtelse, der går ud på, at de i de tilfælde, der er fastsat i direktivet, skal

tillade familiesammenføring af visse medlemmer af referencepersonens familie, og at de i så

henseende ikke gives noget spillerum. Direktivets genstand er korrekt afspejlet i alle

medlemsstaters nationale lovgivning, selv om de fleste af dem

ikke har en specifik

bestemmelse svarende til artikel 1, der fastsætter formålet med direktivet, hvorfor der ikke er

behov for en specifik gennemførelse.

Definitioner af centrale begreber

–

Artikel 2

Generelt er de definitioner, der er fastsat i direktivet, blevet korrekt gennemført af de fleste

medlemsstater. I de tilfælde, hvor medlemsstaterne ikke udtrykkeligt har gennemført

definitionerne, navnlig definitionen af "referenceperson", kan de ikke desto mindre udledes af

de bestemmelser, der fastsætter betingelserne for familiesammenføring.

Anvendelsesområde

–

Artikel 3

Referenceperson

For at tredjelandsstatsborgere kan optræde som referencepersoner i forbindelse med

familiesammenføring, skal de have lovligt ophold i en medlemsstat, have en opholdstilladelse

med en gyldighedsperiode på mindst et år (uanset hvilken type der er tale om) og have

velbegrundede forventninger om at opnå varig opholdstilladelse.

EMN-undersøgelse (2017), s. 37.

AT, EE, FI, HU, IT, LU, LV, NL og SE.

AT, BE, DE, FR, IE, IT, NL og SE.

AT, BE, CY, FI, IT, LT, LU, LV, MT og NL.

BE, EE og IT.

Undtagen EE, ES og MT.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

Artikel 3 er blevet korrekt gennemført i alle medlemsstater. Det skal understreges, at nogle

medlemsstaters nationale lovgivning indeholder gunstigere bestemmelser end artikel 3 (f.eks.

har Bulgarien, Ungarn, Nederlandene og Slovakiet ikke gennemført kriteriet om

velbegrundede forventninger om at opnå varig opholdstilladelse), hvilket er tilladt i henhold

til direktivet.

Familiemedlemmer til EU-borgere

Både referencepersonen og dennes familiemedlemmer skal være tredjelandsstatsborgere for at

være omfattet af direktivets anvendelsesområde. Dette indebærer, at familiemedlemmer til

EU-borgere er udelukket fra direktivet. De kan dog være omfattet af direktiv 2004/38/EF

hvis de er familiemedlemmer til EU-borgere, der færdes og opholder sig i en anden

medlemsstat end den, hvor de er statsborgere. Imidlertid er familiesammenføring af EU-

borgere, der opholder sig i den medlemsstat, hvor de er statsborgere, ikke omfattet af EU-

retten og henhører fortsat under national kompetence. I en nylig dom

slog EU-Domstolen

fast, at den i henhold til artikel 267 i TEUF har kompetence til at fortolke bestemmelser i

direktivet om familiesammenføring, hvis denne bestemmelse i medfør af national ret er blevet

gjort direkte og ubetinget anvendelig på familiemedlemmer til en EU-borger, som ikke har

udøvet sin ret til fri bevægelighed.

I praksis er disse regler stort set ens i Spanien, Litauen, Nederlandene og Sverige. Hvis der er

forskelle, er bestemmelserne for tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til ikke-

mobile EU-borgere, normalt gunstigere. Sådanne bestemmelser kan f.eks. omfatte

bredere definition af begrebet familie

, en dispensation fra særlige betingelser, som

familiemedlemmer skal opfylde

, ingen indkomsttærskel

, et lavere referencebeløb eller en

mindre omfattende vurdering af de finansielle forhold

, ingen eller en kortere

karensperiode

, intet kvotekrav

og fri adgang til arbejdsmarkedet

Asylansøgere og personer, der er omfattet af midlertidig beskyttelse eller subsidiær

beskyttelse.

Referencepersoner, der er omfattet af midlertidig beskyttelse eller subsidiær beskyttelse, samt

asylansøgere er også udelukket fra direktivets anvendelsesområde

. Kommissionen

understregede imidlertid i sin vejledende meddelelse

, at direktivet ikke skal fortolkes som en

forpligtelse for medlemsstaterne til at nægte familiesammenføring for personer, der er under

midlertidig eller subsidiær beskyttelse. I vejledningen blev medlemsstaterne også opfordret til

at vedtage regler, der indrømmer disse kategorier af personer samme rettigheder til

familiesammenføring som flygtninge. I en nylig dom

slog EU-Domstolen fast, at den har

kompetence til at fortolke direktivets bestemmelser vedrørende retten til familiesammenføring

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres

familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

Dom af 7.11.2018 i sag C-257/17, C og A, ECLI:EU:C:2018:876.

Kilde: EMN-undersøgelse (2017), s. 30.

AT, BE, HU og LV.

Alderskrav i LT og SK.

FI, FR, PL og SE.

HR, IE og SI.

CY, DE og PL.

AT.

CY, HR, HU og LV.

Rådets direktiv 2001/55/EF giver udtrykkeligt personer under midlertidig beskyttelse ret til at blive sammenført med

deres familiemedlemmer.

COM(2014) 210 final.

EU-Domstolens dom af 7.11.2018 i sag C-380/17, K og B, ECLI:EU:C:2018:877.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

for en person med subsidiær beskyttelsesstatus, når disse bestemmelser i medfør af national

ret er gjort direkte og ubetinget anvendelige i en sådan situation.

I mange medlemsstater kan personer med subsidiær beskyttelsesstatus ansøge om

familiesammenføring på samme betingelser som flygtninge

. I nogle medlemsstater giver

loven mulighed for familiesammenføring med personer med subsidiær beskyttelsesstatus

tidligst tre år (Østrig) eller to år (Letland) fra datoen for opnåelse af subsidiær

beskyttelsesstatus.

Ægteskab eller registreret partnerskab med personer med subsidiær beskyttelsesstatus eller

personer, der har opnået flygtningestatus, skal have eksisteret i hjemlandet eller inden

indrejsen

. Cypern tillader ikke personer med subsidiær beskyttelsesstatus at ansøge om

familiesammenføring, mens andre medlemsstater som f.eks. Tjekkiet giver dem mulighed for

at gøre det i henhold til en national ordning (der svarer til direktivet om

familiesammenføring). Endelig har Tyskland for nylig begrænset familiesammenføring for

personer under subsidiær beskyttelse, hvorved familiesammenføring for alle, som fik

opholdstilladelse i henhold til reglerne om subsidiær beskyttelse efter midten af marts 2016,

suspenderes. Siden august 2018 er denne suspension delvist blevet ophævet for en månedlig

kvote på 1 000 familiemedlemmer.

Omfattede familiemedlemmer

–

Artikel 4, stk. 1

Familiemedlemmer, der er berettiget til at blive sammenført med referencepersoner, omfatter

som minimum "kernefamilien", dvs. referencepersonens ægtefælle og referencepersonens

eller ægtefællens mindreårige børn.

Ægtefælle

I henhold til artikel 4, stk. 1, har referencepersonens ægtefælle ret til familiesammenføring.

De fleste medlemsstater har gennemført dette krav korrekt.

I tilfælde af polygame ægteskaber

er det kun tilladt at sammenføre én ægtefælle, og indrejse

for børn af andre ægtefæller for at blive sammenført med referencepersonen kan afvises

(artikel 4, stk. 4). Medlemsstaterne kan også fastsætte en minimumsalder for både

referencepersonen og ægtefællen (artikel 4, stk. 5). De fleste medlemsstater har anvendt denne

mulighed med den begrundelse, at det kan bidrage til at forhindre tvangsægteskaber. Fem

medlemsstater

fastsatte grænsen til 21 år, der er maksimum ifølge direktivet.

De fleste medlemsstaters lovgivning giver partnere af samme køn mulighed for at ansøge om

familiesammenføring

. Et mindre antal medlemsstater tillader ikke dette

. Par af samme køn

har samme ret til familiesammenføring som ægtefæller af modsat køn i ni medlemsstater

EU-Domstolen måtte i sin dom i Marjan Noorzia-sagen

træffe afgørelse om, hvorvidt

minimumsalderen på 21 år i henhold til artikel 4, stk. 5, i direktivet vedrører det tidspunkt,

hvor ansøgningen om familiesammenføring indgives, eller det tidspunkt, hvor der træffes

afgørelse om ansøgningen. Domstolen slog fast, at artikel 4, stk. 5, skal fortolkes således, at

BE, BG, EE, EL, ES, FR, HR, HU, IT, LT, LU, NL, SI og SK

–

kilde: EMN-undersøgelse (2017), s. 20.

AT, DE, EE, HR, NL og SI.

Dette spørgsmål har endnu ikke ført til nogen dom fra EU-Domstolen.

BE, CY, LT, MT og NL.

AT, BE, CY, CZ, DE, ES, FI, FR, HU, LU, NL, SE og SI.

EE, LT, LV, MT, PL og SK.

AT, BE, CY, CZ, FI, LU, NL, SI og SE. Kilde: EMN-undersøgelse (2017), s. 21-22.

EU-Domstolens dom i sag C-338/13, Marjan Noorzia, ECLI:EU:C:2014:2092.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

den ikke er til hinder for en regel om, at ægtefæller og registrerede partnere allerede på

tidspunktet for indgivelse af en ansøgning skal være fyldt 21 år.

I denne dom analyserede Domstolen målsætningen med og proportionaliteten af

minimusalderskravet og anførte følgende:

"I denne forbindelse bemærkes, at den

minimumsalder, som medlemsstaterne fastsætter i medfør af artikel 4, stk. 5, i direktiv

2003/86, i sidste ende svarer til den alder, hvor en person ifølge den omhandlede medlemsstat

anses for at være tilstrækkeligt moden til ikke blot at nægte at indgå et tvangsægteskab, men

også til frivilligt at vælge at bosætte sig i et andet land med sin ægtefælle med henblik på at

føre et familieliv med denne og integrere sig dér. (…) En sådan foranstaltning bringer heller

ikke formålet om at forhindre tvangsægteskaber i fare, idet den giver grundlag for en

formodning om, at det som følge af en øget modenhed er mindre enkelt at påvirke de berørte

til at indgå et tvangsægteskab og til at acceptere familiesammenføring, hvis det er et krav, at

de er fyldt 21 år allerede på tidspunktet for indgivelse af ansøgningen, end hvis de var under

21 år på dette tidspunkt."

Mindreårige børn

Mindreårige børn er børn under myndighedsalderen som fastsat på nationalt plan (normalt 18

år), der ikke er gift. Direktivet giver mulighed for to begrænsninger for familiesammenføring

af mindreårige børn, forudsat at de allerede var en del af medlemsstatens nationale lovgivning

på datoen for gennemførelsen af direktivet (den såkaldte "standstill-klausul").

For det første kan børn over 12 år, der ankommer uafhængigt af den øvrige familie, blive

afkrævet bevis for, at de opfylder de betingelser for integration, der kræves i henhold til

national lovgivning. EU-Domstolen slog imidlertid fast

, at denne bestemmelse skal tage

hensyn til barnets tarv. Kun DE anvender denne undtagelse.

For det andet kan medlemsstaterne kræve, at ansøgninger om familiesammenføring af børn

skal indgives, inden børnene fylder 15 (artikel 4, stk. 6). Ingen medlemsstater har gennemført

denne begrænsning. Da denne bestemmelse er en standstill-klausul, er sådanne begrænsninger

i henhold til national lovgivning nu ikke tilladt.

To af EU-Domstolens domme er af særlig interesse for så vidt angår mindreårige børn. I de

forenede sager O. og S. og Maahanmuuttovirasto

stadfæstede Domstolen den generelle regel

om, at direktivets

materielle bestemmelser skal fortolkes og anvendes i lyset af artikel 7 og

artikel 24, stk. 2 og 3, i EU's charter om grundlæggende rettigheder og artikel 5, stk. 5, i dette

direktiv. Ifølge disse bestemmelser skal medlemsstaterne behandle de pågældende

ansøgninger om familiesammenføring i de berørte børns interesse og ud fra et ønske om at

begunstige familielivet.

I en anden nyere sag

, nemlig A og S, slog EU-Domstolen fast, at der i forbindelse med

familiesammenføring af flygtninge skal tages hensyn til datoen for ankomsten til

medlemsstatens område og ikke datoen for ansøgningen om familiesammenføring, ved

vurderingen af, om en person falder ind under definitionen "uledsaget mindreårig". Ifølge den

dom, der blev afsagt i denne sag, skal der ved udtrykket "uledsaget mindreårig" derfor forstås

en person, der var under 18 år, da vedkommende ankom, fyldte 18 år under asylproceduren,

og ansøgte om familiesammenføring efter at være fyldt 18 år.

EU-Domstolens dom i sag C-540/03, Europa-Parlamentet mod Rådet for Den Europæiske Union,

ECLI:EU:C:2006:429, præmis 75.

EU-Domstolens dom i sag C-356/11 og 357/11, Maahanmuuttovirasto, ECLI:EU:C:2012:776.

I denne sag henvises der til kravet om finansielle midler i artikel 7, stk. 1, litra c)

–

for yderligere oplysninger

henvises til afsnit 4.3.3.

EU-Domstolens dom i sag C-550/16, A og S, ECLI:EU:C:2018:248.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

Andre familiemedlemmer

–

Artikel 4, stk. 2 og 3

Ud over kernefamilien kan medlemsstaterne lade familiemedlemmer omfatte forældre, der

forsørges, og referencepersonens eller hans/hendes ægtefælles ugifte voksne børn og

referencepersonens ugifte partner (behørigt dokumenteret langvarigt forhold eller registreret

partnerskab).

Flere medlemsstater besluttede at udvide antallet af familiemedlemmer, der kan ansøge.

Mange af dem

har dog valgt ikke at medtage førstegradsslægtninge i lige opstigende linje til

referencepersonen eller dennes ægtefælle, når slægtningene forsørges af disse og ikke har den

nødvendige familiemæssige støtte i hjemlandet. Italien har delvist gjort brug af denne

mulighed ved kun at udvide den til at omfatte førstegradsslægtninge til referencepersonen.

Ud over førstegradsslægtninge til referencepersonen eller dennes ægtefælle giver artikel 4,

stk. 2, også mulighed for familiesammenføring for voksne ugifte børn af referencepersonen

eller dennes ægtefælle, hvis de af helbredsgrunde objektivt set ikke er i stand til at forsørge

sig selv. Denne mulighed anvendes af 15 medlemsstater

Artikel 4, stk. 3, giver mulighed for, at referencepersonens registrerede partner og den ugifte

partner, med hvilken referencepersonen befinder sig i et behørigt dokumenteret, stabilt og

langvarigt forhold, kan få indrejse- eller opholdstilladelse. Kun ES og SE anvender denne

mulighed fuldt ud.

Betingelser for udøvelse af retten til familiesammenføring

Artikel 7 giver medlemsstaterne mulighed for at indføre to forskellige typer af krav. For det

første giver den dem mulighed for at kræve bevis for, at referencepersonen råder over en

bolig, en sygeforsikring og faste og regelmæssige indtægter. For det andet giver den dem

mulighed for at kræve, at tredjelandsstatsborgere efterkommer integrationsforanstaltninger.

Bolig

–

Artikel 7, stk. 1, litra a)

Medlemsstaterne kan kræve dokumentation for, at referencepersonen råder over en bolig, der

betragtes som normal standard for en familie af tilsvarende størrelse i samme område. De

fleste medlemsstater har gennemført denne mulighed med undtagelse af Finland, Kroatien,

Nederlandene og Slovenien. Størrelsen af en bolig, der anses for egnet, er forskellig fra

medlemsstat til medlemsstat, selv om nogle (Letland, Sverige) tilsyneladende ikke har fastsat

specifikke kriterier for vurdering af en sådan egnethed

Sygeforsikring

–

Artikel 7, stk. 1, litra b)

Muligheden for at kræve sygeforsikring er blevet anvendt i vid udstrækning undtagen i

Bulgarien, Finland, Frankrig, Portugal og Sverige.

Faste og regelmæssige indtægter

–

Artikel 7, stk. 1, litra c)

Alle medlemsstater stiller krav om faste og regelmæssige indtægter. Dette krav skal dog

anvendes i overensstemmelse med EU-Domstolens fortolkning, hvoraf det fremgår, at de

relevante nationale bestemmelser ikke må bringe direktivets mål og effektivitet i fare.

I Chakroun-sagen

begrænsede Domstolen medlemsstaternes råderum ved fastsættelsen af

indtægtskravet. Det blev navnlig fastslået, at medlemsstaterne ikke kan nægte

familiesammenføring for en referenceperson, der har faste og regelmæssige indtægter, som er

AT, BE, BG, CY, CZ, EL, FI, FR, LV, MT, NL og PL.

BE, BG, CZ, DE, EE, ES, HR, HU, IT, LU, PT, RO, SE, SI og SK.

EMN-undersøgelse (2017), s. 21-22.

EU-Domstolens dom i sag C-578/08, Chakroun, ECLI:EU:C:2010:117.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

tilstrækkelige til, at vedkommende kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer, men som,

henset til den pågældendes indtægtsniveau, kan benytte sig af særlig bistand i forbindelse med

særlige udgifter, der individuelt er vurderet til at være nødvendige for vedkommendes

underhold, af indtægtsbaserede skattenedsættelser indrømmet af lokale myndigheder eller af

indkomststøtteordninger

inden

for

rammerne

lokale

myndigheders

minimumsindtægtspolitik. Domstolen slog endvidere fast, at direktivet skal fortolkes således,

at det er til hinder for nationale bestemmelser, som med henblik på anvendelsen af

indtægtsbetingelserne i artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2003/86 foretager en sondring

mellem, om den familiemæssige tilknytning er opstået før eller efter referencepersonens

indrejse på værtsmedlemsstatens område.

I de forenede sager O. og S. og Maahanmuuttovirasto

slog Domstolen fast, at indtægtskravet

skal anvendes i lyset af artikel 7 (respekt for privatlivet og familielivet) og artikel 24 (barnets

behov) i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. EU-Domstolen

understregede, at da tilladelsen til familiesammenføring er hovedreglen og formålet med

direktivet, skal den mulighed, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra c), i direktivet, fortolkes

strengt. Medlemsstaterne må derfor ikke anvende deres skønsmæssige beføjelser på en måde,

der bringer direktivets mål og effektivitet i fare.

I Khacha-sagen

bekræftede Domstolen, at nationale bestemmelser om en fremadrettet

vurdering af de finansielle ressourcer baseret på tidligere indkomstmønstre var forenelige med

EU-retten. Domstolen var af den opfattelse, at artikel 7, stk. 1, litra c), i direktivet skal

fortolkes således, at den giver de nationale kompetente myndigheder mulighed for at afslå en

ansøgning om familiesammenføring på grundlag af en fremadrettet vurdering af

sandsynligheden for, at referencepersoner bibeholder eller ikke bibeholder de faste,

regelmæssige og tilstrækkelige indtægter i det år, der følger efter datoen for indgivelsen af

denne ansøgning. Domstolen tilføjede, at vurderingen skal baseres på udviklingen i

referencepersonens indtægter i løbet af de seks måneder, der er gået forud for denne dato.

De fleste medlemsstater

har fastsat en referenceindkomsttærskel for vurderingen af, om de

finansielle ressourcer, der er nødvendige for at udøve retten til familiesammenføring, er

tilstrækkelige. I mange medlemsstater svarer dette beløb til

eller er højere end

den

månedlige minimumsindtægt eller det månedlige eksistensminimum i det pågældende land.

I andre medlemsstater er tærsklen fastsat til et bestemt beløb, selv om beløbet kan variere

afhængigt af familiens størrelse

. De fleste medlemsstater

anvender undtagelser fra

indkomsttærsklen, navnlig for flygtninge og/eller personer med subsidiær beskyttelsesstatus

Nogle medlemsstater har slet ingen indkomsttærskel og vurderer indtægtskravene

individuelt

Integrationsforanstaltninger

–

Artikel 7, stk. 2

Denne frivillige bestemmelse giver medlemsstaterne mulighed for at kræve, at

tredjelandsstatsborgere deltager i integrationsforanstaltninger. Hvad angår flygtninges

familiemedlemmer, kan en sådan bestemmelse først anvendes, når de pågældende personer

EU-Domstolens dom i sag C-356/11 og 357/11, Maahanmuuttovirasto, ECLI:EU:C:2012:776.

EU-Domstolens dom i sag C-558/14, Chakroun, ECLI:EU:C:2016:285.

AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SE, SI og SK.

AT, BG, DE, FR, LT, LU, LV, NL, SI og SK.

BE, MT og PL.

CZ, EE, ES, FI, HR, IE og IT. Kilde: EMN-undersøgelse (2017), s. 25.

BE, BG, FI, DE, HR, IT, LT, LU, LV, NL, SE, SI og SK.

AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HR, LT, LU, LV, SE, SI, SK og NL.

CY og HU. Kilde: EMN-undersøgelse (2017), s. 26.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

har fået bevilget familiesammenføring

. Kommissionen har nøje overvåget gennemførelsen

af denne bestemmelse og anmodet visse medlemsstater om en præcisering, da de nationale

bestemmelser ikke bør lægge hindringer i vejen for direktivets nyttevirkning og skal

overholde EU-Domstolens relevante retspraksis

De fleste medlemsstater gjorde ikke brug af denne mulighed, selv om der i nogle tilfælde

overvejes eller stilles forslag om sådanne foranstaltninger

. Hvis der findes

integrationsforanstaltninger forud for indrejse med henblik på familiesammenføring, kræver

medlemsstaterne normalt, at familiemedlemmer skal dokumentere deres grundlæggende

sprogfærdigheder. Der gælder undtagelser for familiemedlemmer til flygtninge eller (i nogle

tilfælde) personer med subsidiær beskyttelsesstatus.

Sprogundervisning eller onlinesprogkurser finder normalt sted på initiativ af

familiemedlemmer, og omkostningerne til disse undervisningstimer skal afholdes af dem

Gebyrerne afhænger af hjemlandet, kursusudbyderen eller kursusformatet

. Nogle

medlemsstater kan desuden kræve, at familiemedlemmer skal erhverve yderligere

sprogfærdigheder efter indrejse (normalt niveau A2 eller B1)

eller bestå en

integrationsprøve efter indrejsen

som led i deres generelle integrationsprogram eller som en

del af kravene til fast ophold i landet

. Der kan i nogle tilfælde tilbydes gratis

sprogundervisning

Ud over sprogfærdigheder kan medlemsstaternes integrationsprogrammer også omfatte kurser

i landets historie og værdier, orientering om samfundsforhold eller erhvervsvejledning

Yderligere integrationsforanstaltninger kan også have form af rapportering til et

integrationscenter

, underskrivelse af en erklæring om integration

eller en

integrationskontrakt

, der foreskriver integrationsundervisning og sprogundervisning.

Manglende overholdelse af disse integrationsforanstaltninger kan undertiden føre til

inddragelse/afslag på forlængelse af en opholdstilladelse eller afslag på tilladelse til

længerevarende ophold

Formålet med sådanne foranstaltninger er at lette familiemedlemmers integration.

Foranstaltningernes rimelighed ifølge direktivet afhænger af, om de tjener dette formål, og om

de overholder proportionalitetsprincippet. Der kan sættes spørgsmålstegn ved deres

rimelighed på basis af adgangen til sådanne kurser eller test, hvordan de er udformet og/eller

tilrettelagt (f.eks. testmaterialer, gebyrer, sted), og om sådanne foranstaltninger eller deres

virkning tjener andre formål end integration (f.eks. høje gebyrer, der udelukker

lavindkomstfamilier). Den proceduremæssige garanti, der skal sikre retten til

domstolsprøvelse, bør også overholdes.

I NL skal flygtninge opfylde de integrationsbetingelser, der gælder for familiedannelse.

Se EU-Domstolens domme i sag C-153/14, K og A, ECLI:EU:C:2015:453, sag C-579/13, P og S,

ECLI:EU:C:2015:369, og sag C-540/03, Parlamentet mod Rådet, ECLI:EU:C:2006:429.

FI og LU.

AT, DE og NL.

EMN-undersøgelse (2017), s. 26.

AT og NL.

NL.

AT, DE, LV og NL.

EE og LV.

BE, DE, EE, NL og SE.

AT.

BE og NL.

FR.

EMN-undersøgelse (2017), s. 26-27.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

I sagen vedrørende Minister van Buitenlandse Zaken mod. K. og A.

anerkendte EU-

Domstolen i præmis 53-54 i sin dom følgende: "(...)

det (kan) ikke bestrides, at erhvervelsen

af et kendskab til både værtsmedlemsstatens sprog og samfund i høj grad letter

kommunikationen mellem tredjelandsstatsborgerne og værtsmedlemsstatens egne borgere og

desuden fremmer interaktionen og udviklingen af sociale relationer mellem dem. Det kan

heller ikke bestrides, at erhvervelsen af kendskabet til værtsmedlemsstatens sprog letter

tredjelandsstatsborgeres adgang til arbejdsmarkedet og til erhvervsuddannelse. (...) Med

dette for øje gør forpligtelsen til at bestå en grundlæggende integrationsprøve det muligt at

sikre, at de omhandlede tredjelandsstatsborgere erhverver et kendskab, som utvivlsomt er

nyttigt for at skabe forbindelser til værtsmedlemsstaten."

I samme dom (præmis 56-58) anførte Domstolen imidlertid også medlemsstaternes

begrænsninger, når de indfører integrationsbetingelser: "Proportionalitetskriteriet

kræver dog

under alle omstændigheder, at betingelserne for anvendelsen af en sådan forpligtelse ikke går

ud over, hvad der er nødvendigt for at nå nævnte formål. (...) De integrationsforanstaltninger,

der er omhandlet i artikel 7, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2003/86, skal nemlig ikke have til

formål at udvælge de personer, som kan udøve deres ret til familiesammenføring, men at

fremme disse personers integration i medlemsstaterne. Der skal desuden tages hensyn til de

særlige individuelle omstændigheder for de omhandlede familiemedlemmer til

referencepersonen, såsom alder, uddannelsesniveau, økonomisk situation eller

helbredstilstand (...)".

I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet skal den nationale lovgivning, der

gennemfører artikel 7, stk. 2, første afsnit, derfor være egnet til at nå målene i denne

lovgivning og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dem.

I to nylige domme

har EU-Domstolen yderligere uddybet sin retspraksis om

integrationsbetingelser, navnlig i forbindelse med i artikel 15 (udstedelse af en selvstændig

tilladelse).

Karensperiode og modtagelseskapacitet

–

Artikel 8

Artikel 8 giver medlemsstaterne mulighed for at kræve, at referencepersonen har haft ophold

på deres område, inden familiesammenføring kan finde sted (stk. 1), og indføre en

karensperiode på højst tre år for udstedelse af opholdstilladelse i tilfælde, hvor deres tidligere

lovgivning om familiesammenføring krævede, at der blev taget hensyn til

modtagelseskapaciteten (stk. 2).

Mange lande har gennemført muligheden i stk. 1. Kommissionen konstaterede imidlertid flere

uoverensstemmelser i gennemførelsen, som har krævet præciseringer og ændringer i de

nationale lovgivninger efter drøftelser med de pågældende medlemsstater. Den mulighed, der

er omhandlet i stk. 2, er kun blevet gennemført af Østrig og Kroatien.

Mange medlemsstater fastsætter ikke en karensperiode, før en referencepersons familie kan

ansøge om familiesammenføring

. Hvis denne bestemmelse finder anvendelse, kan

karensperioden være mellem et

, halvandet

, to

eller tre år

fra det tidspunkt, hvor

EU-Domstolens dom i sag C-153/14, K og A, ECLI:EU:C:2015:453.

EU-Domstolens dom af 7.11.2018 i sag C-257/17, C og A, ECLI:EU:C:2018:876, og dom af 7.11.2018 i sag C-

484/17, K, ECLI:EU:C:2018:878.

BG, EE, IE, FI, HR, HU, IT, SI, SE og SK.

ES, LU og NL.

FR.

CY, EL, HR, LT, LV, MT og PL.

AT.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

referencepersonen fik ophold i landet eller modtog en endelig afgørelse om tildeling af

international beskyttelse med de undtagelser, som de enkelte medlemsstater indrømmer

Mulige begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige

sikkerhed og folkesundheden

–

Artikel 6

Generelt har de fleste medlemsstater gennemført artikel 6 på korrekt vis, men der er

konstateret en række forskelle i brugen af terminologi, navnlig i forbindelse med udtrykket

"den nationale sikkerhed". Medlemsstaterne har anvendt forskellige metoder ved

gennemførelsen af denne bestemmelse, idet nogle henviser til de relevante bestemmelser i

Schengenreglerne, mens andre henviser til en strafferetlig lovovertrædelse med frihedsstraf.

Betragtning 14 i direktivet giver en idé om, hvad der kan udgøre en trussel mod den offentlige

orden og sikkerhed. Bortset fra dette er det op til medlemsstaterne frit at fastsætte deres

standarder i overensstemmelse med det generelle proportionalitetsprincip og artikel 17 i

direktivet, der pålægger dem at tage hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes

familiemæssige tilknytning og opveje det mod grovheden og typen af krænkelsen af den

offentlige orden eller sikkerhed. Folkesundhedskriteriet kan anvendes, så længe sygdom eller

handicap ikke er den eneste grund til inddragelse eller afslag på forlængelse af en

opholdstilladelse. Udtrykkene "offentlig orden", "offentlig sikkerhed" og "folkesundhed" i

artikel 6 skal fortolkes i lyset af EU-Domstolens og Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstols retspraksis.

Der findes for øjeblikket ingen generel regel eller fast retspraksis, hvorefter de bestemmelser

om den offentlig orden, der er fastsat i direktivet om familiesammenføring og andre

migrationsdirektiver, altid skal fortolkes på samme måde som bestemmelsen om den

offentlige orden i direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til

at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (hvor der foreligger en væsentlig

retspraksis fra EU-Domstolen).

Dette blev allerede bekræftet i Kommissionens vejledning om anvendelsen af direktivet

hvor det blev understreget, at selv om EU-Domstolens relevante praksis ikke direkte vedrører

tredjelandsstatsborgere, kan den i analogi hermed tjene som grundlag ved definitionen af de

pågældende begreber. Der kan forventes yderligere fortolkningsvejledninger fra EU-

Domstolen efter to præjudicielle forelæggelser i sag C-381/18 og C-382/18 (begge verserende

sager), hvor Domstolen for første gang blev anmodet om direkte at fortolke bestemmelserne

om den offentlige orden i artikel 6, stk. 1 og 2, i direktivet.

Procedure for behandling af en ansøgning

–

Artikel 5

Ansøgeren

–

Artikel 5, stk. 1

I henhold til artikel 5, stk. 1, skal medlemsstaterne afgøre, om det er referencepersonen eller

familiemedlemmet, der har ret til at indgive en ansøgning. Medlemsstaterne er splittede på

spørgsmålet om gennemførelsen af denne artikel. I nogle medlemsstater

er det

referencepersonen, der har ret til at indgive ansøgningen

, mens det i andre er

familiemedlemmet eller begge, der har ret til det

EMN-undersøgelse (2017), s. 27-28.

COM(2014) 210.

BG, CY, EL, ES, FR, PL og SI.

AT, BE, CZ, DE, EE, FI, HR, HU, LU, LV, SE og SK.

IT, LT, LV, NL, PT og RO.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

Ansøgningssted

–

Artikel 5, stk. 3

Direktivet kræver, at familiemedlemmet skal opholde sig uden for medlemsstatens område på

det tidspunkt, hvor ansøgningen indgives, og giver kun mulighed for undtagelse på visse

betingelser. Alle medlemsstater har gennemført denne bestemmelse korrekt, og alle (undtagen

Rumænien og Bulgarien) har anvendt undtagelsen, således at familiemedlemmer kan indgive

deres ansøgning på medlemsstatens område, hvis de allerede har lovligt ophold dér

, eller når

særlige omstændigheder berettiger det

, f.eks. hvis der er en hindring for at gøre det i

hjemlandet.

Dokumentation

–

Artikel 5, stk. 2, første afsnit

Listen over krævede dokumenter er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, idet nogle har

en detaljeret liste, mens andre blot henviser til de generelle krav og dermed giver

myndighederne et betydeligt spillerum. Direktivet indeholder særlige bestemmelser for

flygtninge: Medlemsstaterne bør tage hensyn til anden dokumentation, hvis en flygtning ikke

kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning (artikel 11, stk. 2).

I mangel af (pålidelig) dokumentation har medlemsstaterne generelt en fleksibel tilgang

navnlig for personer, der er omfattet af international beskyttelse, og deres familiemedlemmer.

De accepterer ofte en række andre former for dokumentation, så længe de kan kontrollere

ansøgernes identitet og eksistensen af familiemæssig tilknytning

. Disse omfatter

dokumenter fra asylsamtaler, dokumentation fra en ankesag, notarielt bekræftede erklæringer

eller skriftlige erklæringer, fotos af begivenheder og kvitteringer.

Medlemsstaterne kan også anmode om eller foreslå en DNA-test, normalt som en sidste

udvej, herunder i tilfælde, hvor der fortsat hersker tvivl og er behov for en mere pålidelig

bekræftelse. Til trods for denne fleksible tilgang viste EMN-undersøgelsen fra 2017, at

manglen på dokumenter med henblik på behandling af ansøgningen er en af de hyppigst

nævnte udfordringer

. Dette fremgår også af nogle af de klager, som Kommissionen har

modtaget, og som i ét tilfælde har ført til udveksling af oplysninger med den pågældende

medlemsstat.

Samtaler og undersøgelser

–

Artikel 5, stk. 2, andet afsnit

De fleste medlemsstater benytter sig af muligheden for at afholde samtaler og udføre andre

undersøgelser, hvis det skønnes nødvendigt for at indhente dokumentation for, at der består en

familiemæssig tilknytning. Kun få medlemsstater

benytter sig ikke af denne mulighed.

For at samtaler og/eller andre undersøgelser kan være tilladt i henhold til EU-retten, skal de

være proportionelle

–

og således ikke undergrave retten til familiesammenføring

–

overholde de grundlæggende rettigheder, herunder retten til privatliv og familieliv.

Kommissionen har indtil videre ikke identificeret nogen problemer i forbindelse med

gennemførelsen af denne bestemmelse.

BE, CZ, DE, EE, HR, HU og LV.

AT, FI og LU. Kilde: EMN-undersøgelse (2017), s. 32.

EMN-undersøgelse (2017), s. 33 og 37.

Generaladvokat Wahl foreslog i sin udtalelse af 29.11.2018 i den verserende sag for EU-Domstolen C-635/17,

ECLI:EU:C:2018:973, at både ansøgere og myndigheder pålægges en pligt til aktivt samarbejde i tilfælde af

utilstrækkelig dokumentation.

AT, BE, CY, FI, IT, LT, LU, LV, MT og NL.

BG, EE, HR, NL og SI.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

Svig, proformaægteskab, -partnerskab eller -adoption

–

Artikel 16, stk. 4

Denne bestemmelse giver medlemsstaterne mulighed for at foretage punktuel kontrol, hvis

der er begrundet mistanke om svig eller proformaægteskab, -partnerskab eller -adoption. Alle

nationale systemer indeholder regler, der skal forhindre familiesammenføring, hvis et forhold

udelukkende har til formål at opnå en opholdstilladelse. Denne mulighed er gennemført i de

fleste medlemsstaters nationale lovgivning

. Andre

anvender delvist bestemmelsen, hvilket

ikke giver anledning til bekymring for Kommissionen.

I forbindelse med en nylig præjudiciel forelæggelse

blev EU-Domstolen anmodet om at tage

stilling til, om artikel 16, stk. 2, litra a), skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til

hinder for at inddrage en opholdstilladelse, såfremt opholdstilladelsen er opnået ved

svigagtige oplysninger, men familiemedlemmet ikke vidste, at der var tale om svigagtige

oplysninger.

Gebyrer

I næsten alle medlemsstater skal ansøgerne betale gebyrer. Det samlede beløb er forskelligt

fra medlemsstat til medlemsstat, men i gennemsnit er gebyret på mellem 50 EUR og

150 EUR. Direktivet indeholder ingen bestemmelser om administrative gebyrer, der skal

betales i forbindelse med proceduren. Som anført i Kommissionens rapport fra 2008 bør

medlemsstaterne imidlertid ikke fastsætte gebyrer på en måde, der kan underminere

direktivets nyttevirkning.

Hvad angår omkostningerne til "integrationsprøver" slog EU-Domstolen fast, at selv om det

er lovligt for medlemsstaterne at kræve af tredjelandsstatsborgere, at de betaler udgifterne til

de integrationsforanstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 7, stk. 2, i direktivet, og at

fastsætte disse udgifters størrelse, må størrelsen af disse udgifter i overensstemmelse med

proportionalitetsprincippet ikke hverken have til formål eller til følge at gøre det umuligt eller

uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve retten til familiesammenføring.

Dette ville bl.a. være tilfældet, såfremt størrelsen af de udgifter, der skal afholdes for at

aflægge integrationsprøven, var uforholdsmæssige, henset til deres betydelige økonomiske

indvirkning på de omhandlede tredjelandsstatsborgere

Skriftlig meddelelse og procedurens varighed

–

Artikel 5, stk. 4

Den nationale kompetente myndighed er i henhold til artikel 5, stk. 4, første afsnit, forpligtet

til at give ansøgeren skriftlig meddelelse om afgørelsen hurtigst muligt og under alle

omstændigheder senest ni måneder efter ansøgningsdatoen. De fleste medlemsstater

overholder denne bestemmelse, idet de anvender frister, som ligger inden for

nimånederskravet. I henhold til andet afsnit kan fristen forlænges under særlige

omstændigheder, afhængigt af hvor kompliceret behandlingen er. Gennemførelsen af denne

bestemmelse giver ikke anledning til betænkeligheder for Kommissionen.

Barnets tarv

–

Artikel 5, stk. 5

I henhold til artikel 5, stk. 5, bør medlemsstaterne ved behandlingen af en ansøgning tage

behørigt hensyn til mindreårige børns tarv. Dette blev fremhævet af EU-Domstolen i sagerne

vedrørende O. og S., Maahanmuuttovirasto

og Parlamentet mod Rådet

. De fleste

AT, BE, BG, CY, DE, EL, FI, HU, IT, LT, MT, PL, PT, RO, SE og SK.

EL, FI, LT, PL og SK.

EU-Domstolen, verserende sag C-557-17, Y.Z. m.fl.

EU-Domstolens dom i sag C-153/14, K og A, ECLI:EU:C:2015:453, præmis 64 og 65.

EU-Domstolens dom i sag C-356/11 og 357/11, Maahanmuuttovirasto, ECLI:EU:C:2012:776.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

medlemsstater har opfyldt denne forpligtelse, men ikke alle har udtrykkeligt gennemført den

med henblik på fornyet behandling af en ansøgning om familiesammenføring. Forpligtelsen

til at tage hensyn til barnets tarv synes imidlertid at være et generelt retsprincip i den nationale

lovgivning.

Horisontal bestemmelse om behørig hensyntagen

–

Artikel 17

Forpligtelsen til at tage behørigt hensyn til arten og holdbarheden af personens

familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten,

samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet og således

anvende en sagsbaseret tilgang, er ofte blevet udtrykkeligt understreget af EU-Domstolen,

navnlig i sag C-540/03, Parlamentet mod Rådet, fra 2006

. Ifølge denne dom synes en simpel

henvisning til artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention ikke at udgøre en

passende gennemførelse af artikel 17.

Denne bestemmelse er blevet gennemført korrekt i de fleste medlemsstater. Proportionalitets-

og retssikkerhedsprincippet (generelle principper i EU-retten) skal anvendes i forbindelse med

enhver afgørelse om afvisning, inddragelse eller afslag på fornyelse af en tilladelse. I to

verserende sager

blev EU-Domstolen anmodet om at vurdere konsekvenserne af artikel 17 i

forbindelse med inddragelse af tilladelser af hensyn til den offentlige orden.

Domstolsprøvelse

–

Artikel 18

Generelt er artikel 18 blevet korrekt gennemført i alle medlemsstater. Alle har fastlagt retten

til domstolsprøvelse i overensstemmelse med denne bestemmelse (om end på forskellige

måder). Ingen nationale bestemmelser er blevet identificeret som værende for byrdefulde eller

til hinder for retten til domstolsprøvelse.

Indrejse og ophold

–

Artikel 13 og 15

Forenklede visumprocedurer

–

Artikel 13, stk. 1

Når ansøgningen om tilladelse til familiesammenføring er godkendt, tillader medlemsstaterne

familiemedlemmernes indrejse og letter i den forbindelse udstedelsen af de nødvendige visa.

Artikel 13, stk. 1, er blevet korrekt gennemført i de fleste medlemsstater. Det skal

understreges, at det er obligatorisk for medlemsstaterne at opnå det nødvendige visum.

Opholdstilladelsens gyldighedsperiode

–

Artikel 13, stk. 2 og 3

I henhold til artikel 13, stk. 2, skal medlemsstaterne udstede en første opholdstilladelse med

en gyldighedsperiode på mindst et år, der kan forlænges, til familiemedlemmer. De fleste

medlemsstater gennemførte bestemmelsen korrekt. Nogle af dem anfører imidlertid

udtrykkeligt, at opholdstilladelsen har en gyldighed på mindst et år.

I henhold til artikel 13, stk. 3, må gyldighedsperioden for opholdstilladelser, der udstedes til

familiemedlemmer, i princippet ikke være længere end til udløbsdatoen for

referencepersonens opholdstilladelse. Alle medlemsstater gennemførte denne bestemmelse

korrekt.

Selvstændig opholdstilladelse

–

Artikel 15

Artikel 15, stk. 1, første afsnit bestemmer, at senest efter fem års ophold har ægtefællen eller

den ugifte partner samt børn, der er blevet myndige, ret til en selvstændig opholdstilladelse

EU-Domstolens dom i sag C-540/03, Parlamentet mod Rådet, ECLI:EU:C:2006:429.

Ibid.

EU-Domstolen, verserende sag C-381/18 og 382/18.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

(efter ansøgning, hvis det kræves i den nationale lovgivning), såfremt familiemedlemmet ikke

har fået opholdstilladelse med andre begrundelser end familiesammenføring. Denne

bestemmelse er blevet korrekt indarbejdet i de fleste medlemsstaters lovgivning (til trods for

nogle få forskelle i varigheden af den familiemæssige situation eller beregningen af den

femårige periode, hvilket dog ikke volder problemer for overholdelsen).

I artikel 15, stk. 3, er der fastsat en mulighed, som giver medlemsstaterne ret til i tilfælde af

ægtefællens død, skilsmisse, separation, eller hvis førstegradslægtninge i lige op- eller

nedstigende linje dør, at udstede en selvstændig opholdstilladelse (efter ansøgning, hvis det

kræves i henhold til den nationale lovgivning) til personer, der er indrejst med henblik på

familiesammenføring (der kan også gøres brug af denne mulighed i særligt vanskelige

situationer). Denne mulighed blev gennemført af alle medlemsstater.

I to nylige domme

vedrørende artikel 15 præciserede EU-Domstolen, at selv om udstedelsen

af en selvstændig opholdstilladelse i princippet er en rettighed efter fem års ophold i en

medlemsstat efter familiesammenføringsreglerne, har EU-lovgiverne imidlertid givet

medlemsstaterne mulighed for at underlægge udstedelsen af en sådan tilladelse visse

betingelser, som den har overladt til medlemsstaterne.

EU-Domstolen overvejede muligheden af, at en medlemsstat kan fastsætte

integrationsbetingelser for opnåelse af en selvstændig opholdstilladelse i henhold til artikel 15

i direktivet om familiesammenføring (sag C-257/17 og C-484/17), og præciserede, at sådanne

betingelser er i overensstemmelse med direktivet, forudsat at de overholder

proportionalitetsprincippet: "Artikel

15 (...) er ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning,

hvorefter der kan gives afslag på en ansøgning om selvstændig opholdstilladelse indgivet af

en tredjelandsstatsborger, som har opholdt sig mere end fem år på en medlemsstats område

efter familiesammenføringsreglerne, med den begrundelse, at den pågældende ikke har

godtgjort at have bestået en integrationsprøve, der omhandler denne medlemsstats sprog og

samfund, forudsat at de nærmere regler for pligten til at bestå denne prøve ikke går videre

end det, der er nødvendigt for at nå målet om at fremme tredjelandsstatsborgeres

integration."

EU-Domstolen præciserede i sin dom i sag C-257/17 også en yderligere proceduremæssig

detalje vedrørende udstedelsesdatoen for selvstændige opholdstilladelser og anførte, at

direktivet ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en selvstændig

opholdstilladelse ikke kan meddeles tidligere end fra ansøgningens dato.

Adgang til uddannelse og beskæftigelse

–

Artikel 14

Artikel 14, stk. 1, fastlægger de områder, hvor referencepersonens familiemedlemmer skal

behandles på lige fod med referencepersonen, dvs. adgang til uddannelse, lønnet

beskæftigelse, erhvervsvejledning, grundlæggende erhvervsuddannelse, videre- og

efteruddannelse samt omskoling. Direktivet giver endvidere medlemsstaterne mulighed for i

henhold til national lovgivning at beslutte, på hvilke betingelser familiemedlemmer må udøve

lønnet beskæftigelse eller selvstændig erhvervsvirksomhed (artikel 14, stk. 2), og giver

medlemsstaterne mulighed for at begrænse adgangen til lønnet beskæftigelse eller selvstændig

erhvervsvirksomhed for førstegradsslægtninge i direkte opstigende linje eller myndige ugifte

børn som omhandlet i artikel 4, stk. 2 (artikel 14, stk. 3).

EU-Domstolens dom af 7.11.2018 i sag C-257/17, C og A, ECLI:EU:C:2018:876, og dom af 7.11.2018 i sag C-

484/17, K, ECLI:EU:C:2018:878.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

Generelt har medlemsstaterne på korrekt vis gennemført de ligestillingskrav, der er fastsat i

artikel 14, stk. 1, men de fleste

har ikke anvendt muligheden i artikel 14, stk. 2. Kun

Slovakiet har gjort brug af muligheden i artikel 14, stk. 3. Disse bestemmelser er ofte blevet

gennemført i den nationale lovgivning sammen med det generelle princip om

ikkeforskelsbehandling.

Familiesammenføring af flygtninge

–

Artikel 9-12

Kapitel V i direktivet henviser til en række undtagelser, der giver mulighed for gunstigere

bestemmelser for familiesammenføring af flygtninge for at tage hensyn til deres særlige

situation. De vigtigste aspekter fremhæves i det følgende.

I henhold til artikel 10 finder definitionen af familiemedlemmer anvendelse på

familiesammenføring af flygtninge. Den indeholder en række undtagelser, og der fastsættes

særlige regler for referencepersoner, der er uledsagede mindreårige. Denne artikel er korrekt

gennemført i de fleste medlemsstater. I forbindelse med en nylig præjudiciel forelæggelse

blev EU-Domstolen anmodet om at præcisere, om medlemsstaterne har ret til at anvende "den

frivillige bestemmelse" i artikel 10, stk. 2, på en mere restriktiv måde end fastsat i direktivet

og til kun at tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer, der forsørges, i de

tilfælde, hvor forsørgelsen er knyttet til sundhedstilstanden.

Artikel 11 omhandler indgivelsen og behandlingen af ansøgningen for flygtninge. Som anført

i artikel 11, stk. 1, bør indgivelsen og behandlingen af ansøgningen om familiesammenføring

med en referenceperson, der har fået tildelt flygtningestatus, finde sted i overensstemmelse

med artikel 5, jf. dog artikel 11, stk. 2.

I overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, bør medlemsstaterne tage hensyn til anden

dokumentation, der gør det muligt at påvise en familiemæssig tilknytning, hvis en flygtning

ikke kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning. Et afslag på

ansøgningen må ikke udelukkende baseres på manglende dokumentation. Det skal

understreges, at der let kan opstå spørgsmål om regeloverholdelse i forbindelse med den

praktiske gennemførelse af denne bestemmelse, og medlemsstaterne bør fortsat være

opmærksomme på spørgsmålet om dokumentation fra flygtninge. I den verserende sag E.

fik

EU-Domstolen forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende flygtninges pligt til at

samarbejde og forklare, hvorfor der ikke foreligger dokumentation. Den nært forestående dom

vil sandsynligvis afklare dette vigtige spørgsmål.

Artikel 12 bestemmer, at nogle af de muligheder for familiesammenføring, der tilbydes

flygtninge, kun kan anvendes, hvis der indgives en ansøgning om familiesammenføring inden

for en periode på tre måneder efter, at der er givet flygtningestatus. I en nylig dom

bekræftede EU-Domstolen i princippet den absolutte karakter af denne frist, men

understregede, at denne strenge regel ikke kan finde anvendelse på situationer, hvor særlige

omstændigheder gør, at den sene indgivelse af ansøgningen objektivt set er undskyldelig.

III. KONKLUSIONER

Siden 2008 er situationen med hensyn til gennemførelsen af direktivet om

familiesammenføring blevet forbedret, hvilket også skyldes de traktatbrudssager, som

Kommissionen har indledt, og dens vejledende meddelelse, der blev offentliggjort i 2014,

Undtagen BE, BG, CY, EL, LU og MT.

EU-Domstolen, verserende sag C-519/18, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal.

EU-Domstolen, verserende sag C-635/17.

EU-Domstolens dom af 7.11.2018 i sag C-380/17, K og B, ECLI:EU:C:2018:877.

kom (2019) 0162 - Ingen titel

samt de talrige domme fra Den Europæiske Unions Domstol. Medlemsstaterne har gjort en

stor indsats for at forbedre og tilpasse deres nationale lovgivning, så de opfylder direktivets

krav.

Kommissionen fremhævede i sin første rapport om gennemførelsen af direktivet fra 2008 en

række problematiske gennemførelsesspørgsmål vedrørende forenklede visumprocedurer,

selvstændige tilladelser, gunstigere bestemmelser for flygtninge, barnets tarv og

domstolsprøvelse. Disse spørgsmål vedrørte dog først og fremmest de retlige aspekter af

gennemførelsen, da medlemsstaterne endnu ikke havde særlig lang erfaring med den praktiske

anvendelse af disse regler.

I Kommissionens meddelelse fra 2014, der tjente som rettesnor for anvendelsen af direktivet,

blev der fremhævet vedvarende problemer i de nationale lovgivninger, navnlig nogle få

problematiske generelle spørgsmål, der var opstået, såsom integrationsforanstaltninger, faste

og regelmæssige indtægter, behovet for effektivt at tage hensyn til barnets tarv og de

gunstigere bestemmelser for familiesammenføring af flygtninge.

Fire år senere er disse centrale spørgsmål stadig en udfordring for nogle medlemsstater, der

fortsat bør tilstræbe at anvende direktivet effektivt ved at lægge særlig vægt på den afgørende

betydning af den grundlæggende ret til respekt for familielivet, børns rettigheder og retten til

effektive retsmidler.

Som nævnt både i rapporten fra 2008 og meddelelsen fra 2014 bør direktivets ordlyd, der

giver medlemsstaterne det nødvendige spillerum med hensyn til dets gennemførelse, ikke føre

til, at standarderne sænkes, når "frivillige" bestemmelser" om visse krav til udøvelsen af retten

til familiesammenføring anvendes for bredt eller uforholdsmæssigt. De generelle principper i

EU-retten, først og fremmest proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet, må

betragtes som den vigtigste nøgle ved vurderingen af de nationale bestemmelsers forenelighed

med direktivet.

Kommissionen har i sin egenskab af EU-traktaternes vogter regelmæssigt overvåget

medlemsstaternes retlige og praktiske gennemførelse af direktivet, navnlig vedrørende de

spørgsmål, der er fremhævet i denne rapport. Da familiesammenføring fortsat er en stor

udfordring for EU inden for rammerne af migrationspolitikken, vil Kommissionen fortsat nøje

overvåge de nationale lovgivninger og den administrative praksis og vil muligvis overveje

passende foranstaltninger i overensstemmelse med sine beføjelser i henhold til EU-

traktaterne, herunder om nødvendigt indledning af traktatbrudssager.