KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2020-21
KEF Alm.del Bilag 441
Offentligt

Notat

20. september 2021

J.nr. 2019 - 8627

Kontor:

Miljø, energi og motor [MEM]

Initialer:

Analyse af emballageafgiften på engangsservice og

plastikbæreposer

Det fremgår af Finansloven for 2020, at aftaleparterne er enige om, at det skal undersø-

ges, om emballageafgiften på engangsservice kan differentieres med henblik på at fremme

anvendelsen af bionedbrydeligt materiale.

Der er på denne baggrund foretaget et serviceeftersyn af emballageafgiften på engangsser-

vice. Det er undersøgt, om der findes alternative materialer til plastik, herunder bioned-

brydelige materialer, der er mere bæredygtige, og om afgiften i så fald kan differentieres

for at tilgodese disse. Fsva. bionedbrydelige materialer er der i analysen fokuseret på træ

og bagasse.

Ydermere er en differentiering af emballageafgiften mellem virgint (nyt) og genanvendt

plastik undersøgt for både engangsservice og plastikbæreposer.

Vidensgrundlaget for analysen består af følgende rapporter udarbejdet til Miljøministeriet:

- COWI-rapport

af januar 2020 ”Kortlægning

af markedet for engangsservice i Danmark”

- COWI-rapport

af juni 2020 ”Markedsanalyse

og kortlægning af engangsplastprodukter og

deres alternativer”,

heri indgår bl.a. miljøvurderinger.

- COWI-afrapportering

af juni 2021 ”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastik-

bæreposer af genanvendt og virgint plastik”,

heri indgår også skøn for substitutionsef-

fekter ved en differentiering.

- DTU-notat

af juni 2021 ”Klimaeffekter

ved brug af hhv. genanvendte og virgine materia-

ler”.

På baggrund af vidensgrundlaget vurderes det, at der ikke er tilstrækkeligt belæg for at

indføre en differentiering af emballageafgiften af engangsservice og plastikbæreposer, her-

under for bionedbrydelige materialer.

Det skyldes flere årsager, herunder:

- En differentiering skal ses i sammenhæng med indførelse af

EU’s engangsplastdi-

rektiv, hvormed engangsbestik og -tallerkner af plastik forbydes fra medio 2021

LRK

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/904 af 5. juni 2019 om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirk-

ning.

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Dermed fjernes størstedelen af grundlaget for engangsservice af plastik, idet mar-

kedet for engangsservice hovedsageligt består af bestik, tallerkner og krus (ca. 95

pct. af markedet i 2018).

For (det tilbageværende) engangsservice og plastikbæreposer er der, ifølge vi-

densgrundlaget, begrænsede miljømæssige gevinster ved en differentiering af af-

giften, som ikke vurderes at stå mål med de administrative omkostninger ved en

differentiering.

Analysens konklusion skal ses i sammenhæng med, at bæreposer af genanvendt

plastik, ifølge vidensgrundlaget, udgør op imod 95 pct. af markedet for bærepo-

ser (omfattet af emballageafgift) i 2020. Dette tyder på, at bæreposer af genan-

vendt plastik i dag er fuldt ud konkurrencedygtige med bæreposer af virgint pla-

stik.

I analysen er der yderligere undersøgt muligheden for at udvide grundlaget for engangs-

serviceafgiften til at omfatte al take-away emballage. Miljøministeriet er i gang med at ud-

arbejde lovgivning, som skal udmønte engangsplastdirektivets bestemmelser, herunder

for fødevarebeholdere, med henblik på ikrafttræden den 31. december 2024. Dette vil af-

grænse hvilke fødevarebeholdere, som er omfattet af regeringens mål om at halvere

mængden af take-away emballager af plast med 50 pct. i 2026. Det vurderes hensigtsmæs-

sigt at afvente afslutningen af Miljøministeriets arbejde.

1. Baggrund

Engangsservice og plastikbæreposer er reguleret både nationalt og af EU-regler. Dertil

kommer, at der er en række ikke-bindende målsætninger på området.

Emballageafgift på engangsservice og bæreposer

Der skal svares en vægtbaseret emballageafgift af engangsservice og plastikbæreposer

Emballageafgiften af bæreposer og engangsservice blev tredoblet pr. 1. januar 2020 med

formålet at bidrage til at nedbringe plastikforbruget i Danmark. Afgifterne blev desuden

indekseret i 2021 med 5,5 pct. og indekseres igen i 2024.

Afgiften af engangsservice udgør 60,8 kr. pr. kg i 2021 og omfatter engangsservice - uan-

set fremstillingsmateriale - der benyttes ifm. indtag af mad- og drikkevarer, og som sæd-

vanligvis er bestemt til bortskaffelse efter brug, uanset om det anvendes flere gange. Al

engangsservice er omfattet af afgiftspligten, uanset om det anvendes til privat eller er-

hvervsmæssig brug.

2 Jf. emballageafgiftslovens § 2 c.

Side 2 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Afgiften af plastikbæreposer udgør 69,6 kr. pr. kg i 2021 og omfatter poser af plast med

hank eller lignende, fx stropper eller snipper, der kan sammenbindes, og som har et rum-

indhold op til hank på mindst 5 liter og med rimelighed kan erstattes af stofposer, bære-

net, tasker og lignende

Øvrig regulering

Pr. 1. januar 2021 blev der indført en minimumspris på bæreposer på 4 kr. pr. stk.

EU har vedtaget to direktiver, som regulerer engangsservice og plastikbæreposer: En-

gangsplastdirektivet og emballagedirektivet

Engangsplastdirektivet

stiller en række forskellige krav til udvalgte produkter af engangsplast.

Bl.a. forbydes markedsføring af visse, men ikke alle, engangsprodukter af plastik, herun-

der bestik og tallerkner fra medio 2021. Der indføres desuden udvidet producentansvar,

og der stilles krav om, at medlemsstaterne skal reducere forbruget af kopper og fødevare-

beholdere (take-away emballager) af plastik. Dette mål har regeringen med den indgåede

klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi fastsat til 50 pct. i 2026. I første

omgang søges målet opnået med frivillige aftaler med erhvervslivet. Hvis ikke målet nås

af den vej, skal der sættes ind med yderligere regulering

–

senest i 2023.

Med

emballagedirektivet

indføres udvidet producentansvar på emballage, herunder visse en-

gangsemballager, og der fastsættes en række mål for særskilt indsamling og genanvendelse

for de forskellige emballagefraktioner. EU har i 2018 vedtaget bindende mål for genanven-

delse, der forpligter Danmark til at genanvende 50 pct. af alt plastikemballageaffald i 2025

og 65 pct. i 2030. Ifølge emballagedirektivet skal udvidet producentansvar for emballage og

oprydningsansvar for visse engangsplastikprodukter være implementeret fra 31. december

2024.

I tillæg hertil har regeringen og aftalepartierne med

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirku-

lær økonomi

sat et mål om, at mængden af plastaffald, der afbrændes, skal reduceres med

80 pct. i 2030. Derudover har regeringen og aftalepartierne med

Klimaplan for en grøn af-

faldssektor og cirkulær økonomi

tilkendegivet, at der fastsættes et krav i affaldsbekendtgørel-

sen, om at kommunerne senest 1. januar 2022 som minimum skal stille krav om 60 pct.

reel genanvendelse af det indsamlede plastikaffald, når affaldet udbydes til behandling.

2. Markedskortlægning af engangsservice og plastikbæreposer

Markedskortlægningen af engangsservice og plastikbæreposer er baseret på egne regn-

skabstal, samt to COWI-rapporter udarbejdet for Miljøministeriet.

I COWI-rapporten

”Kortlægning

af markedet for engangsservice i Danmark”

af januar 2020 kort-

lægges markedet for engangsservice omfattet af emballageafgift.

Jf. emballageafgiftslovens § 2 a.

Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald

Side 3 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

I COWI-afrapportering

”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastikbæreposer af genan-

vendt og virgint plastik”

af juni 2021 kortlægges engangsservice og plastikbæreposer af vir-

gint og genanvendt plastik, som er omfattet af emballageafgiften.

I rapporterne fremskrives mængderne af hhv. engangsservice og plastikbæreposer desu-

den til 2022.

Engangsservice

Regnskabstal for afgiftsprovenuet frem til april 2021 viser, at der er sket en betydelig ned-

gang i forbruget af engangsservice fra 2018 og frem til 2020,

jf. figur 1.

Figur 1. Udviklingen i mængden af engangsservice

Ton

9000

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021*

Ton

9000

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

Anm: *Skøn

Kilde: Skatteministeriet

Markedet for engangsservice omfattet af emballageafgift består hovedsageligt af bestik,

tallerkner og krus.

I medio 2021 forbydes engangstallerkner og -bestik af plastik,

jf. EU’s engangsplastdirektiv.

Dermed forventes et stort fald i engangsservice fremstillet af plastik på ca. 525 tons fra

2020 til 2022, svarende til knap 30 pct.,

jf. tabel 1.

I 2022 skønnes engangskrus

af plastik

at udgøre tilnærmelsesvist alt det tilbageværende

plastikengangsservice på markedet omfattet af emballageafgift. Det fremgår af videns-

grundlaget, at der stort set ingen engangskrus er på markedet, som består af en blanding

af genanvendt og virgint plastik.

Side 4 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Tabel 1. Udvikling i engangsservice fordelt på materialer

Ændring fra

2020 til 2022,

pct.

-5

-30

-35

-0

115

Mængde (ton)

Engangsservice i alt

heraf plastik

- virgint plastik

- genanvendt plastik

heraf pap

heraf træ

heraf bagasse

*Skøn

2020

4.700

1.855

1.525

330

2.560

145

140

2021*

4.445

1.715

1.380

330

2.560

190

170

2022*

4.530

1.320

975

345

2.515

315

275

Kilde: COWI-rapport

”Markedskortlægning

af afgiftsbelagte engangsserviceprodukter”

af januar 2020 og COWI-afrapporte-

ring ”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastikbæreposer af genanvendt og virgint plastik”

af juni 2021.

Af tabel 2 fremgår pris og vægt på engangsbestik, -tallerkner og -krus. Da engangstallerk-

ner og -bestik af plastik forbydes medio 2021, er kun engangsskrus opdelt på genanvendt

og virgint plastik.

Vidensgrundlaget peger på, at engangsservice af træ typisk er lettere end plastik, mens en-

gangsprodukter af bagasse

typisk er tungere end plastik,

jf. tabel 2.

Engangskrus af genanvendt plastik er typisk både tungere og dyrere end engangskrus af

virgint plastik,

jf. tabel 2.

Ifølge flere producenter har genanvendt plastik samme vægtfylde

som virgint plastik. Det tyder på, at vægtforskelle på engangskrus skyldes designvalg. Det

kan ikke ud fra vidensgrundlaget siges, hvorfor engangskrus af genanvendt plastik typisk

designes tungere end krus af virgint plastik.

Tabel 2. Vægt og pris på hovedprodukter af engangsservice i 2020

Produkt

Bestik

Tallerkner

Materiale

Plast

Træ

Plast

Lined pap

Bagasse

Træ

Krus

Virgint plast

Genanvendt plast

Pap

Bagasse

Vægt pr stk. (g)

4,1

12,6

2,1

6,9

11,8

10,2

9,8

Pris pr stk. (kr.)

–

inkl. moms

0,5

0,62

1,45

0,94

2,06

1,03

1,00

2,40

1,31

0,96

Kilde: COWI-rapport

”Markedskortlægning

af afgiftsbelagte engangsserviceprodukter”

af januar 2020 og

COWI-afrapporte-

ring ”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastikbæreposer af genanvendt og virgint plastik”

af juni 2021.

Materiale lavet af fibre fra sukkerrør.

Side 5 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Plastikbæreposer

Langt de fleste plastikbæreposer består af 80-99 pct. genanvendt materiale. Disse plastik-

bæreposer udgør ifølge vidensgrundlaget op imod 95 pct. af markedet i 2020,

jf. figur 2.

Dette skøn er dog muligvis overvurderet, givet at størstedelen af respondenterne i rap-

porten udgøres af supermarkedskæder, mens der er en lav dækningsgrad for bl.a. detail-

butikker, som muligvis sælger flere virgine plastikposer. Samlet set er dækker den indsam-

lede information af COWI ca. 75 pct. af markedet for plastikbæreposer omfattet af em-

ballageafgift.

Figur 2. Udvikling i plastikbæreposer

Ton

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

1-79%

2020

80-89%

2021

90-99%

2022

100%

Andel genanvendt plastik

Ton

3000

2500

2000

1500

1000

500

*Skøn

Kilde: COWI-afrapportering

”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastikbæreposer af genanvendt og virgint pla-

stik”

af juni 2021.

Det skønnes, at der ikke er forskel på vægten af en virgin og genanvendt plastikbærepose,

der typisk sælges i supermarkeder. En traditionel plastikbærepose solgt i supermarkeder

skønnes at veje ca. 20-45 g og koste ca. 4-6 kr. (inkl. moms).

Mulig differentiering af afgiften

Nedenfor undersøges en mulig differentiering af emballageafgiften af engangsservice mel-

lem plastik og andre materialer, herunder bionedbrydelige materialer. Fsva. bionedbryde-

lige materialer er der i analysen fokuseret på træ og bagasse. Bioplastik er ikke medtaget i

undersøgelsen som et bionedbrydeligt materiale, idet det enten ikke er bionedbrydeligt el-

ler ikke kan nedbrydes i naturen under danske forhold.

Desuden undersøges en mulig differentiering af emballageafgiften mellem virgint og gen-

anvendt plastik for både engangsservice og plastikbæreposer. Endelig gennemgås juridi-

ske og administrative forhold ved en eventuel differentiering.

Side 6 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Differentiering mellem plastik og andre materialer

De miljømæssige konsekvenser fra forskellige typer af engangsservice afhænger af en

række faktorer, herunder produktionsforhold, transport og bortskaffelse.

I COWI-rapporten

”Markedsanalyse

og kortlægning af engangsplastprodukter og deres alternativer”

af juni 2020 undersøges de potentielle miljøpåvirkninger fra de ni engangsplastprodukter,

der omfattes

af EU’s markedsføringsforbud

samt af de mest brugte alternative materialer,

der kan erstatte virgint plastik.

Vurderingerne af miljøpåvirkninger er gennemført ud fra metoden livscyklusanalyser,

jf.

boks 1.

Det bemærkes, at effekter på udledning af CO

e også indgår i vurderingerne.

Boks 1. Metode ved livscyklusvurderinger

Livscyklusvurderingerne er gennemført på screeningsniveau ved anvendelse af data fra LCA -

databaser, som har dannet grundlag for en vurdering af seks indikatorer:

Global opvarmning (CO

ækvivalenter)

Partikel emission (PM 2,5-ækvivalenter)

Fotokemisk ozondannelse (NMVOC-ækvivalenter)

Forbrug af knappe ressourcer (MJ)

Terrestrisk eutrofiering

(mol N-ækvivalenter)

Arealforbrug (pt) ved dyrkning af råvarer til engangsprodukter af biobaserede materia-

ler

Resultatet af livscyklusvurderingerne er behæftet med en vis usikkerhed, da der bruges gen-

nemsnitlige data fra LCA-databasen, Ecoinvent.

1) Udledning af næringsstoffer til jord ved dyrkning af råvarer til biobaserede materialer. For eksempel forbrug af gødning

ved dyrkning af afgrøder.

2) For eksempel kan produktion af råvarer kræve at der ryddes skovarealer, hvilket forhøjer udledningen af CO

Kilde: COWI-rapport

”Markedsanalyse

og kortlægning af engangsplastprodukter og deres alternativer”

af juni 2020.

Livscyklusvurderinger for engangsbestik, -tallerkner og -krus, som udgør langt størstede-

len af markedet for engangsservice, fremgår af figur 3.a-3.c:

Side 7 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Figur 3.a Vægtede miljøpåvirkninger per engangsbestik

Anm: Enheden er Person Equivalents Målsat. De angivne

’sumprikker’

viser den totale, vægtede påvirkning fra det pågæl-

dende produkt. Sumprikken ligger ikke på samme niveau som den samlede positive påvirkning (den øverste linje på den

lodrette bar) pga. de 'negative påvirkninger' fra genindvinding af energi ved forbrænding af emballagen. Ved LCA-beregnin-

gerne er der taget en række data- og metodemæssige valg, og derfor skal de miljømæssige påvirkninger fortolkes varsomt.

Pap og papir benævnes blot som ”papir”, hvilket skyldes, at det ikke har være muligt at komme tættere på data om

sam-

mensætningen af de produkter der anvendes.

Kilde:

COWI rapport ”Markedsanalyse og kortlægning af engangsplastprodukter og deres alternativer”

af juni 2020.

Figur 3.b Vægtede miljøpåvirkninger per engangstallerken

Anm: Enheden er Person Equivalents Målsat. De angivne

’sumprikker’

viser den totale, vægtede påvirkning fra det pågæl-

dende produkt. Sumprikken ligger ikke på samme niveau som den samlede positive påvirkning (den øverste linje på den

lodrette bar) pga. de 'negative påvirkninger' fra genindvinding af energi ved forbrænding af emballagen. Ved LCA-beregnin-

gerne er der taget en række data- og metodemæssige valg, og derfor skal de miljømæssige påvirkninger fortolkes varsomt.

Pap og papir benævnes blot som ”papir”, hvilket skyldes, at det ikke har være muligt at komme tættere på

data om sam-

mensætningen af de produkter der anvendes.

Kilde:

COWI rapport ”Markedsanalyse og kortlægning af engangsplastprodukter og deres alternativer”

af juni 2020.

Side 8 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Figur 3.c Vægtede miljøpåvirkninger per engangskrus

Anm: Enheden er Person Equivalents Målsat. De angivne

’sumprikker’

viser den totale, vægtede påvirkning fra det pågæl-

dende produkt. Sumprikken ligger ikke på samme niveau som den samlede positive påvirkning (den øverste linje på den

lodrette bar) pga. de 'negative påvirkninger' fra genindvinding af energi ved forbrænding af emballagen. Ved LCA-beregnin-

gerne er der taget en række data- og metodemæssige valg, og derfor skal de miljømæssige påvirkninger fortolkes varsomt.

Pap og papir benævnes blot som ”papir”, hvilket skyldes, at det

ikke har være muligt at komme tættere på data om sam-

mensætningen af de produkter der anvendes.

Kilde: COWI rapport ”Markedsanalyse og kortlægning af engangsplastprodukter og deres alternativer” af juni 2020.

I rapporten konkluderes det, at engangsprodukter af de bionedbrydelige materialer, træ og

bagasse, typisk giver anledning til mindre gennemsnitlige potentielle miljøpåvirkninger

end engangsprodukter af plastik, pap og papir. Denne vurdering er foretaget ud fra alle ni

engangsprodukter omfattet af engangsplastdirektivet og således ikke kun miljøpåvirknin-

gerne af engangskrus, -tallerkner og -bestik, der udgør hoveddelen af markedet for en-

gangsservice.

På den baggrund kan det overvejes at differentiere afgiften, så engangsservice af de bio-

nedbrydelige materialer, træ og bagasse, pålægges en lavere sats end plastik, papir og pap.

Ses der udelukkende på produkterne engangsbestik, engangstallerkner og engangskrus er

der dog ikke grundlag for en differentiering af afgiften til fordel for træ og bagasse,

jf. ne-

denfor.

Fsva. engangsbestik

skal en eventuel differentiering ses i sammenhæng med, at engangsbe-

stik af plastik forbydes fra medio 2021,

jf. EU’s engangsplastdirektiv.

Herefter vil engangsbe-

stik af træ stort set være det eneste tilbageværende materiale på markedet. En differentie-

ring af afgiften vurderes således ikke at påvirke forbruget af engangsbestik i en mere bæ-

redygtig retning.

Side 9 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Fsva. engangstallerkner

skal en eventuel differentiering ligeledes ses i sammenhæng med, at

engangstallerkner af plastik forbydes fra medio 2021,

jf. EU’s engangsplastdirektiv.

De tilba-

geværende materialer, der anvendes til engangstallerkner, er pap, træ og bagasse. Det kan

ikke ud fra vidensgrundlaget siges, at en differentiering af afgiften vil fremme mere miljø-

venlige engangstallerkner.

Fsva. engangskrus

produceres disse typisk ved materialerne plast, pap og bagasse. Ud fra fi-

gur 3.c, fremstår det umiddelbart som om, at engangskrus af bagasse er mindre miljøbela-

stende end engangskrus af de resterende materialer. Af COWI-rapporten

”Markedsanalyse

og kortlægning af engangsplastprodukter og deres alternativer

” af juni 2020

fremgår det dog, at der

ikke er grundlag for at differentiere afgiften på baggrund af de vægtede, potentielle miljø-

påvirkninger fra engangskrus ved forskellige materialetyper. Dermed kan det ikke ud fra

vidensgrundlaget siges, at en differentiering af afgiften, vil fremme mere miljøvenlige en-

gangskrus.

Det vurderes således, at der ikke er miljømæssigt belæg for en differentiering af emballa-

geafgiften af engangsservice mellem plastik og andre materialer, herunder til fordel for bi-

onedbrydelige materialer, som træ og bagasse.

Differentiering mellem genanvendt og virgint plastik

En mulig differentiering af emballageafgiften for både engangsserviceprodukter og pla-

stikbæreposer med henblik på at fremme anvendelsen af genanvendt plastik i forhold til

virgint plastik, er ligeledes undersøgt.

Det bemærkes, at bæreposer af genanvendt plastik i dag udgør størstedelen af markedet

for plastikbæreposer,

jf. figur 2,

og dermed må bæreposer af genanvendt plastik antages

(uden en differentiering af emballageafgiften), at være fuldt ud konkurrencedygtige med

bæreposer af virgint plastik.

Miljøeffekt

DTU har for Miljøministeriet udarbejdet et notat med en vurdering af klimapåvirkning

ved 1 kg genanvendt plast sammenlignet med 1 kg virgint plastik for forskellige produk-

ter. I tabel 3 er medtaget de estimerede CO

-udledninger for hhv. service og bæreposer af

genanvendt ift. virgint plastik. En positiv værdi betyder, at der er en

mindre

-udledning

ved at anvende genanvendt plastik i stedet for virgint plastik, mens en negativ værdi bety-

der, at der er en

øget

-udledning ved at anvende genanvendt plastik i stedet for virgint

plastik.

DTU finder, at der gennemsnitligt vil være en CO

-besparelse ved at anvende service og

poser af genanvendt plastik i stedet for tilsvarende produkter af virgint plastik,

jf. tabel 3.

De estimerede CO

-effekter ved at anvende produkter af genanvendt plastik i stedet for

virgint plastik er et gennemsnit af et interval (afgrænset ved min- og max-værdier), som

skyldes, at der i vurderingen indgår alle sammensætninger af plastik, der indsamles til gen-

anvendelse. For en plastiksammensætning, der egner sig meget dårligt til genanvendelse til

Side 10 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

et bestemt produkt, vil der være meget højt energiforbrug ved håndtering, sortering og

genanvendelse, hvilket kan resultere i, at det kan være mere miljøskadeligt end virgint pla-

stik (dvs. en negativ værdi).

Tabel 3. Miljøpåvirkning af produkter af hhv. virgint og genanvendt plastik (CO

e pr. kg materiale)

Specifikt

plastikma-

teriale

Besparelse ved

genanvendt i

stedet for virgint

Min

-0,16

-0,15

-0,04

0,04

-0,13

-0,03

0,08

Gns.

0,33

0,29

0,36

0,63

0,40

1,91

1,88

3,67

0,33

0,36

0,63

0,44

0,70

0,64

1,08

Max

0,72

0,62

0,68

1,10

Produkt

Bøtter, låg, ser-

vice

Bøtter, låg, ser-

vice

Bøtter, låg, ser-

vice

Bøtter, låg, ser-

vice

Gennemsnit

Sæk/pose

Gennemsnit

Virgint plastik

Min

Gns.

2,00

2,06

3,93

2,51

1,89

1,83

3,77

2,50

Max

2,10

2,09

3,97

1,90

1,91

3,78

Genanvendt

Min

1,38

1,47

1,42

2,87

1,25

1,21

2,70

Gns.

1,67

1,77

1,70

3,30

2,11

1,53

1,51

3,14

2,06

Max

2,06

2,18

2,07

3,86

LDPE

HDPE

LDPE

HDPE

1,90

2,03

3,90

1,88

1,76

3,75

1) Low density polyethylen

2) Polypropylen

3) High density polyethylene

4) Polystyren

Anm: En positiv værdi betyder, at der er en

mindre

-udledning ved at anvende genanvendt plastik i stedet for virgint

plastik, mens en negativ værdi betyder, at der er en

øget

-udledning ved at anvende genanvendt plastik i stedet for

virgint plastik.

Kilde: DTU-notat

”Klimaeffekter

ved brug af hhv. genanvendte og virgine materialer”

af juni 2021.

Miljøministeriet vurderer dog, at de negative minimumsværdier for både service og poser,

jf. tabel 3,

svarer til anvendelsen af en blandet plastikfraktion til genanvendelse, hvor kun

en lille andel reelt egner sig til at blive genanvendt til service eller bæreposer. Miljømini-

steriet vurderer derfor, at en sådan plastfraktion ikke i praksis vil blive genanvendt til ser-

vice eller poser grundet det høje energiforbrug, og der dermed generelt vil være en CO

besparelse ved at anvende genanvendt plastik i stedet for virgint plastik til bæreposer og

engangsservice.

På denne baggrund vurderes det, at der vil være en vis gennemsnitlig miljømæssig bespa-

relse ved en differentiering af emballageafgiften på engangsservice og bæreposer mellem

virgint og genanvendt plastik.

Substitutions- og provenueffekter

I COWI-afrapporteringen

”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastikbæreposer af genan-

vendt og virgint plastik”

af juni 2021 er der bl.a. skønnet over substitutionseffekter ved at

nedsætte afgiften for genanvendt plastik og opjustere afgiften for virgint plastik for hhv.

engangsservice og plastikbæreposer. Ud fra substitutionseffekter kan udregnes provenuef-

fekter ved en differentiering af afgifterne.

Side 11 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Effekter ved en differentiering af afgiften af hhv. engangsservice og plastikbæreposer for

genanvendt og virgint plastik kan illustreres ved nedenstående eksempler,

jf. boks 2 og 3.

Boks 2. Afgiftsændring for engangskrus

Engangskrus af plastik skønnes at udgøre stort set al det tilbageværende engangsservice af

plastik på markedet omfattet af emballageafgift i 2022 (efter indførelse af EU -forbud i medio

2021). For engangsservice ses der derfor kun på en differentiering af emballageafgiften for

engangskrus af plastik.

En lempelse i afgiften af engangskrus af genanvendt plastik med fx 10 kr./kg vil betyde en

lempelse i prisen på ca. 0,1 kr. pr. stk. svarende til ca. 5 pct. af prisen (inkl. moms). Det

skønnes, at en sådan lempelse på 10 kr./kg, (mens afgift for virgint plastik holdes uændret)

vil medføre et fald i mængden af virgint plastik på ca. 70 ton og en stigning i mængden af

genanvendt materiale på ca. 145 ton i 2022. Samlet set skønnes mængden af plastik at stige

med ca. 75 ton. Dermed skønnes en øget CO

e-udledning på ca. 120 ton. Desuden skønnes

et ikke-nævneværdigt mindreprovenu i 2022,

jf. tabel.

En stigning i afgiften af engangsservice af virgint plastik med fx 10 kr./kg vil betyde en stig-

ning i prisen på ca. 0,07 kr. pr. stk. svarende til ca. 7 pct. af prisen (inkl. moms). Det skøn-

nes, at en sådan stigning på 10 kr./kg, (mens afgiften for genanvendt holdes uændret) vil

medføre et fald i mængden af virgint plastik på ca. 180 t on og en stigning i mængden af gen-

anvendt materiale på ca. 170 ton i 2022. Samlet set skønnes mængden af plastik at falde

med ca. 10 ton. Dermed skønnes en reduceret CO

e-udledning på ca. 100 ton. Desuden

skønnes et merprovenu på ca. 5 mio. kr. i 2022,

jf. tabel.

Tabel. Substitutions-, provenu-, og CO

e-effekter for engangsservice ved en differentiering af

genanvendt (100 pct.) og virgint plastik i 2022

Lempelse af afgift af genanvendt (kr./kg)

Ændring i mængde (ton)

- Ændring genanvendt (ton)

- Ændring virgint (ton)

Ændring i provenu (mio. kr.)

Ændring i CO

-udledning (ton)

Forhøjelse af afgift af virgint (kr./kg)

Ændring i mængde (ton)

- Ændring genanvendt (ton)

- Ændring virgint (ton)

Ændring i provenu (mio. kr.)

Ændring i CO

-udledning (ton)

-5

-35

-5

-90

-50

-10

145

-70

120

-15

170

-180

-100

-15

100

215

-110

160

-20

255

-275

-150

Anm: CO

-udledning er beregnet ud fra gennemsnitlige effekter fra DTU-notat

”Klimaeffekter

ved brug af hhv. genan-

vendte og virgine materialer”

af juni 2021.

Kilde: COWI-afrapportering

”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastikbæreposer af genanvendt og vir-

gint plastik”

af juni 2021 og egne beregninger.

Side 12 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Boks 3. Afgiftsændring for plastikbæreposer

Størstedelen af markedet for plastikbæreposer består af bæreposer med 80 -99 pct. genan-

vendt plastik. Derfor ses på effekter, hvis afgiften lempes for plastikbæreposer, der består af

mindst 80 pct. genanvendt plastik.

En lempelse af afgiften for plastikbæreposer, der består af mindst 80 pct. genanvendt plastik

med fx 10 kr./kg, (mens afgiften for virgint holdes uændret), vil betyde en lempelse i prisen på

ca. 0,3 kr. pr. stk. svarende til ca. 5 pct. af prisen (inkl. mom s). Det skønnes, at en sådan

lempelse på 10 kr./kg vil medføre et fald i mængden af virgint plastik på 105 ton og en stig-

ning i mængden af genanvendt materiale på 345 ton i 2022. Samlet set skønnes mængden af

plastik at stige med ca. 240 ton. Dermed skønnes en øget CO

e-udledning på ca. 440 ton.

Desuden skønnes et mindreprovenu på ca. 25 mio. kr. i 2022,

jf. tabel.

En forhøjelse af afgiften for plastikbæreposer, der består af virgint (og af mindre end 80 pct.

genanvendt plastik) med fx 10 kr./kg, (mens afgiften for genanvendt holdes uændret), vil be-

tyde en stigning i prisen på ca. 0,3 kr. pr. stk. svarende til ca. 5 pct. af prisen (inkl. moms).

Det skønnes, at en sådan stigning på 10 kr./kg vil medføre et fald i mængden af virgint plastik

på 105 ton og en stigning i mængden af genanvendt materiale på 105 ton i 2022. Samlet set

skønnes mængden af plastik at være uændret. Dermed skønnes en reduceret CO

e-udled-

ning på ca. 45 ton. Desuden skønnes et uændret provenu i 2022,

jf. tabel.

Tabel. Substitutions-, provenu- og CO

e-effekter for plastikbæreposer ved en differentiering

for poser af genanvendt (80-100 pct.) og virgint plastik i 2022

Lempelse af afgift af genanvendt (kr./kg)

Ændring i mængde (ton)

- Ændring genanvendt (kg)

- Ændring virgint (kg)

Ændring i provenu (mio. kr.)

Ændring i CO

-udledning (ton)

Forhøjelse af afgift af virgint (kr./kg)

Ændring i mængde (ton)

- Ændring genanvendt (kg)

- Ændring virgint (kg)

Ændring i provenu (mio. kr.)

Ændring i CO

-udledning (ton)

-5

120

225

-105

-10

200

105

-105

-45

-10

235

345

-105

-25

440

105

-105

-45

-15

355

460

-105

-35

680

105

-105

-45

Anm: CO

-udledning er beregnet ud fra gennemsnitlige effekter fra DTU-notat

”Klimaeffekter

ved brug af hhv. gen-

anvendte og virgine materialer”

af juni 2021.

Kilde: COWI-afrapportering

”Kortlægning

af afgiftsbelagt engangsservice og plastikbæreposer af genanvendt og

virgint plastik”

af juni 2021 og egne beregninger.

Side 13 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

Samlet set skønnes en lempelse af afgiften af genanvendt plastik (virgint holdes uændret)

for hhv. bæreposer og engangsservice at medføre en

stigning

i CO

-udledningen, samt et

lille mindreprovenu eller et provenu afrundet til 0. Der er dermed ikke miljømæssigt be-

læg for at lempe afgiften for bæreposer eller engangsservice af genanvendt plastik, da

plastforbruget ventes at stige

jf. boks 2.

Desuden skønnes en forhøjelse af afgiften af virgint plastik (genanvendt holdes uændret)

for hhv. bæreposer og engangsservice at medføre et meget begrænset

fald

i CO

-udlednin-

gen, samt et ikke nævneværdigt merprovenu. De begrænsede miljømæssige gevinster ved

en forhøjelse vurderes ikke at stå mål med de øgede administrative omkostninger ved en

differentiering af afgiften,

jf. nedenfor.

Administrative konsekvenser

Det vurderedes, at en eventuel differentiering af afgiften vil medføre væsentlige admini-

strative byrder for erhvervslivet og Skatteforvaltningen på grund af de differentierede

krav til forskellige typer af engangsservice, samt dokumentationskrav for, at engangsser-

vicet lever op til de fastsatte krav

Størstedelen af bæreposer af genanvendt materiale består af 80-99 pct. genanvendt pla-

stik. Hvis det ønskes, at disse fremmes ved en differentiering, kræver det, at der indføres

en grænse på for eksempel 80 pct. for, hvor stor andel af genanvendt plastik et produkt

skal bestå af, før dette er omfattet af den lavere sats. Dette forventes at medføre yderli-

gere krav til dokumentering, da det skal kunne bevises, at en plastikbærepose indeholder

mindst denne andel af genanvendt plastik.

Det vurderes derfor, at en differentiering af emballageafgiften for engangsservice og pla-

stikbæreposer ikke understøttes af miljømæssige gevinster, som er store nok til at opveje

den øgede administrative byrde.

Juridiske konsekvenser

Ved indførelse af en differentieret afgiftssats skal det endvidere vurderes, om et sådant til-

tag vil udgøre ulovlig statsstøtte. Det vil i udgangspunktet være tilfældet, hvis engangsser-

vice eller plastikbæreposer af bestemte materialer behandles lempeligere i afgiftsmæssig

henseende end øvrige substituerbare produkter

Det vurderes, at en ændring af afgiftssatsen til fordel for engangsservice eller plastikbære-

poser af udvalgte materialetyper, som for eksempel genanvendt plastik, vil kunne udgøre

statsstøtte, som skal notificeres og godkendes af EU-Kommissionen iht. EUF-traktatens

statsstøtteregler. En godkendelse vil desuden kræve, at det kan dokumenteres, at forskels-

behandlingen mellem forskellige typer af engangsservice eller plastikbæreposer, fremmer

miljømæssige hensyn. Derudover må støtten kun have begrænset negativ virkning på kon-

kurrencen og samhandlen i EU.

Det skønnes at dette vil øge kontrolbyrden, idet det forventes at der skal anvendes fabrikanterklæringer, som dokumenta-

tion for at der er tale om miljøvenligt engangsservice.

Side 14 af 15

KEF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 441: Analyse af emballageafgiften på engangsservice og plastikbæreposer

4. Udvidelse af afgiftsgrundlaget for engangsservice

Som et yderligere tiltag er det undersøgt, hvorvidt grundlaget for emballageafgiften på en-

gangsservice kan udvides til både at omfatte take-away emballager både med og uden låg.

Dette kan medvirke til regeringens mål i klimahandlingsplanen for affald om at reducere

mængden af visse take-away emballager af plast med 50 pct. i 2026.

Afgiftspligten omfatter engangsservice, der benyttes ved indtag af mad og drikkevarer, og

som sædvanligvis er bestemt til bortskaffelse efter brug, uanset om det anvendes flere

gange.

Den nærmere afgrænsning af varer, der er omfattet af afgiftspligten og udgør engangsser-

vice i emballageafgiftslovens forstand, følger af administrativ praksis. I henhold til admi-

nistrativ praksis er alt take-away emballage uden låg typisk afgiftspligtigt, idet et låg indi-

kerer, at indholdet skal transporteres og ikke spises på stedet

. Det betyder, at for eksem-

pel pizza-, sushi- og salatbakker er afgiftsfri. Afgiftspligten er administrativt yderligere de-

fineret ved størrelsesafgrænsninger, og der findes således tilfælde, hvor take-away embal-

lage uden låg over en vis størrelse undtages for afgift.

Desuden bemærkes, at den samme beholder kan benyttes til forskellige formål. For ek-

sempel vil det formentlig være vanskeligt at sondre mellem om take-away emballager

med

låg bruges til take-away eller som salgsemballage for andre varer. Det vil derfor skulle de-

fineres nærmere, hvilke typer af emballager, der ville blive omfattet af emballageafgiften,

hvis den udvides til at omfatte alle fødevarebeholdere, der er egnet som engangsservice

for spise- eller drikkeklare produkter (take-away emballage)

EU-Kommissionen har udarbejdet guidelines for, hvilke fødevarebeholdere, der skal om-

fattes af engangsplastdirektivet. Miljøministeriet vil med udgangspunkt i disse guidelines

udmønte engangsplastdirektivet ved udarbejdelse af relevant lovgivning med henblik på

ikrafttræden den 31. december 2024, som vil afgrænse hvilke fødevarebeholdere, som er

omfattet af målet om halvering.

Det vurderes derfor hensigtsmæssigt at afvente Miljøministeriets arbejde, så en evt. udvi-

delse af afgiftsgrundlaget bliver i overensstemmelse med Miljøministeriets afgrænsning.

En udvidelse af afgiftsgrundlaget vil desuden kræve lovændring.

Dog er drikkevareemballager omfattet af emballageafgiften, selvom de har låg.

Det kan eksempelvis angives eksplicit, hvilke størrelser der er omfattet, og at pantbelagte emballager ikke omfattes.

Side 15 af 15