Europaudvalget 2021
KOM (2021) 0090
Offentligt
2342303_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 26.2.2021
COM(2021) 90 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2015/2302 om pakkerejser
og sammensatte rejsearrangementer
DA
DA
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0002.png
1. Direktivet
Direktiv (EU) 2015/2302 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer (herefter
"pakkerejsedirektivet" eller "direktivet") blev vedtaget den 25. november 2015
1
. Det
erstattede Rådets direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier
og pakketure. Pakkerejsedirektivet bygger på de centrale elementer i direktivet fra 1990,
herunder oplysningskrav, bestemmelser om kontraktændringer og -forpligtelser samt
forbrugerbeskyttelse i tilfælde af rejsearrangørens insolvens. Det nye direktiv udvider
forbrugerbeskyttelsesniveauet
betydeligt,
idet
der
tages
hensyn
til
nye
onlinebestillingsmodeller for kombinationer af rejseydelser.
Efter sin rapport om de bestemmelser i pakkerejsedirektivet, der gælder for onlinebestillinger
udført på forskellige salgssteder, og som blev offentliggjort i juni 2019 (rapporten om "klik-
selv"-bestillinger)
2
, fremlægger Kommissionen denne generelle rapport om anvendelsen af
pakkerejsedirektivet i overensstemmelse med direktivets artikel 26, andet punktum, for
Europa-Parlamentet og Rådet
3
.
Interessentekspertgruppen til støtte for anvendelsen af pakkerejsedirektivet
4
og nationale
myndigheder
5
blev hørt i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport.
1.1. De vigtigste dele i direktivet
I henhold til pakkerejsedirektivet er arrangøren af en pakkerejse ansvarlig for leveringen af
alle de ydelser, der er inkluderet i pakkerejsen, uanset om disse ydelser skal udføres af
rejsearrangøren selv eller af andre tjenesteydere. Da pakkerejsedirektivet erstattede direktivet
fra 1990, udvidede det begrebet "pakkerejse", der oprindeligt var rejser, der var arrangeret på
forhånd, til at omfatte skræddersyede rejser, som en erhvervsdrivende, herunder traditionelle
rejsearrangører, online- eller offlinerejsebureauer, luftfartsselskaber og hoteller,
sammensætter af forskellige rejseydelser, som den rejsende vælger. Alle disse
erhvervsdrivende kan være "arrangører" i henhold til pakkerejsedirektivet.
De vigtigste elementer i pakkerejsedirektivet
6
er:
Den brede definition af "pakkerejse", herunder færdigfremstillede ferier, der tilbydes af en
rejsearrangør, og det skræddersyede udvalg af komponenter til en rejse eller ferie foretaget
af den rejsende på et enkelt online- eller offlinesalgssted.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2302 af 25. november 2015 om pakkerejser og
sammensatte rejsearrangementer samt om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og Europa-Parlamentets
og Rådets direktiv 2011/83/EU og om ophævelse af Rådets direktiv 90/314/EØF (EUT L 326 af 11.12.2015,
s. 1).
Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om bestemmelserne i Europa-Parlamentets og
Rådets (EU) direktiv 2015/2302 af 25. november 2015 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer
vedrørende online bestillinger udført på forskellige salgssteder, COM(2019) 270 final af 21.6.2019, ledsaget
af arbejdsdokument SWD(2019) 270 final.
Rapporten dækker de 27 EU-medlemsstater. Hvor det er relevant, henviser den til oplysninger om Det
Forenede Kongerige, som forlod EU den 31.1.2020.
Interessentekspertgruppe til støtte for anvendelsen af direktivet om pakkerejser og sammensatte
rejsearrangementer (2015/2302) (E03617),
https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=3617&news=
1.
Udvalget for Gennemførelse af Forordningen om Forbrugerbeskyttelsessamarbejde, centrale kontaktpunkter
oprettet under pakkerejsedirektivet, Det Rådgivende Udvalg for Turisme.
Se også resuméet på
https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/LSU/?uri=CELEX%3A32015L2302&qid=1529931942475.
1
2
3
4
5
6
1
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0003.png
Indførelse af begrebet "sammensatte rejsearrangementer", som er en løsere kombination af
to eller flere rejseydelser i samme rejse eller ferie end en pakkerejse. I modsætning til
arrangøren af en pakkerejse er erhvervsdrivende, der formidler et sammensat
rejsearrangement, kun ansvarlige for leveringen af de rejseydelser, de selv udfører. En
kombination af rejseydelser betragtes som sammensatte rejsearrangementer, når en
erhvervsdrivende formidler
køb af forskellige tjenesteydelser gennem særskilte bestillingsprocesser under et enkelt
besøg hos et rejsebureau eller på et websted, eller
på målrettet vis køb af en yderligere rejseydelse fra en anden leverandør inden for 24
timer efter, at en rejsende modtager bekræftelse på bestillingen af den første rejseydelse
(f.eks. ved i bestillingsbekræftelsen at indsætte et link til en anden tjenesteyder).
Skærpede oplysningskrav: Virksomheder skal oplyse rejsende, om de tilbydes en pakke
eller et sammensat rejsearrangement, og om deres centrale rettigheder via standardiserede
oplysningsskemaer. De skal informere klart om pakkens elementer og egenskaber, dens
pris og alle ekstragebyrer
virksomheder, der sælger pakkerejser, skal stille sikkerhed for refusion og hjemtransport
af rejsende, hvis rejsearrangørerne går konkurs. I begrænset omfang gælder en sådan
garanti også for sammensatte rejsearrangementer. Erhvervsdrivende, der formidler
sammensatte rejsearrangementer, skal stille en "penge tilbage"-garanti for betalinger, de
modtager fra den rejsende, hvis den pågældende rejseydelse ikke leveres på grund af
konkurs eller insolvens. Denne garanti dækker også hjemtransport, hvis den
erhvervsdrivende, der formidler et sammensat rejsearrangement, er ansvarlig for
befordringen af passagerer, f.eks. et luftfartsselskab. I pakkerejsedirektivet fastsættes
princippet om gensidig anerkendelse af den beskyttelse mod konkurs eller insolvens, der
ydes af rejsearrangører eller erhvervsdrivende, der formidler et sammensat
rejsearrangement i overensstemmelse med lovgivningen i den medlemsstat, hvor de er
etableret.
Strenge ansvarsregler: Bortset fra visse undtagelser er arrangøren af en pakkerejse
ansvarlig, hvis noget går galt, uanset hvem der leverer rejseydelserne.
Styrkede afbestillingsrettigheder: Rejsende kan aflyse deres pakkerejse af en hvilken som
helst grund mod et rimeligt opsigelsesgebyr. De kan aflyse deres ferie gratis, navnlig i
tilfælde af "uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder"
7
på rejsedestinationen, som
påvirker leveringen af pakkerejsen (f.eks. krig, naturkatastrofer eller udbrud af en alvorlig
sygdom), eller hvis pakkerejsens pris forhøjes med mere end 8 % af den oprindelige pris.
Bistand til rejsende: Hvis rejsende ikke kan vende tilbage fra deres pakkerejse på grund af
"uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder", får de indkvartering op til tre nætter,
medmindre der er fastsat længere perioder i EU-lovgivningen om passagerrettigheder.
Rejsearrangører skal også yde bistand til rejsende i nød, især ved at oplyse om
sundhedstjenester og konsulær bistand.
1.2. Markedsoplysninger:
7
Begrebet "uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder" erstatter begrebet "force majeure" i direktivet fra
1990.
2
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0004.png
I 2017 udgjorde pakkerne ca. 9 % af alle turistrejser for personer bosiddende i EU-27 og
tegnede sig for ca. 21 % af de samlede udgifter til turisme
8
. I gennemsnit brugte hver turist i
EU ca. 762 EUR på en pakkerejse inden for EU-27 (samlede udgifter: ca. 58 mia. EUR) og
1 756 EUR på en pakkerejse til resten af verden (samlede udgifter: ca. 36 mia. EUR)
9
. Langt
det vigtigste destinationsland i Europa var Spanien (samlede udgifter: ca. 15 mia. EUR).
Ifølge en markedsovervågningsundersøgelse om pakkerejser og -ture
10
havde størstedelen af
EU-27-forbrugerne (81 %) tillid til udbyderne af pakkerejser og -ture. Dette tal varierer til en
vis grad fra medlemsstat til medlemsstat, fra 90 % (i Kroatien og Portugal) til 60 % (i Polen).
Et stort flertal (91 %) beretter om positive erfaringer med at foretage indkøb på markedet
med få markante forskelle mellem lande eller sociodemografiske undergrupper.
Forbrugere, der foretog deres køb hos et rejsebureau, betalte normalt en samlet pris for de
forskellige tjenesteydelser (82 %). 25 % af dem, der købte tjenesteydelser online, gjorde det
derimod på et enkelt websted, men betalte for hver enkelt tjenesteydelse separat, mens 19 %
købte dem på et websted og derefter klikkede på et link på dette websted for at købe en anden
tjenesteydelse fra en anden udbyder.
11 % af forbrugerne oplevede problemer med de tjenesteydelser, de købte, eller med
operatører, som gav dem en legitim grund til at klage. Af denne gruppe oplevede 40 %
økonomiske tab, mens 79 % oplevede ikke-økonomiske virkninger såsom tab af tid, vrede,
frustration, stress eller angst. Blandt alle dem, der oplevede problemer, indgav flertallet
(62 %) en klage. Lidt over halvdelen (54 %) angav, at de var tilfredse med klagens udfald,
mens 42 % rapporterede, at de var utilfredse.
2. Gennemførelse
Medlemsstaterne skulle gennemføre pakkerejsedirektivet senest den 1. januar 2018. Mellem
februar 2016 og maj 2017 afholdt Kommissionen fem workshopper for at bistå
medlemsstaterne med gennemførelsen af direktivet
11
.
2.1. Overholdelse af gennemførelsesfristen
I marts 2018 indledte Kommissionen traktatbrudssager for manglende meddelelse af
nationale gennemførelsesforanstaltninger mod 14 medlemsstater. To medlemsstater
gennemførte først direktivet, efter at Kommissionen havde afgivet en begrundet udtalelse i
henhold til artikel 258 i TEUF. I marts 2019 havde alle medlemsstater givet Kommissionen
meddelelse om den fuldstændige gennemførelse af direktivet.
8
9
10
11
Alle turistrejser i 2017: ca. 1,1 mia. De samlede udgifter til disse rejser var på ca. 444 mia. EUR. ESTAT,
2017-data,
Antal rejser efter organisationstype (fra 2014 og frem)
[TOUR_DEM_TTORG__custom_410560]
,
Udgifter efter organisationstype (fra 2014 og frem)
[TOUR_DEM_EXORG__custom_410607]
.
Udgifter til pakkerejser omfatter det beløb, der er betalt for pakkerejsen, og alle andre turismeudgifter under
rejsen.
Undersøgelsen blev gennemført af Ipsos mellem den 27. juli og den 26. oktober 2020 og dækkede en
referenceperiode på ét år forud for undersøgelsens interview. Det er ikke muligt at påpege, i hvilket omfang
respondenterne baserede deres svar på erfaringerne under covid-19-pandemien. Resultaterne af
markedsovervågningsundersøgelsen findes på Europa-Kommissionens websted på
https://ec.europa.eu/info/policies/consumers/consumer-protection/evidence-based-consumer-policy/market-
monitoring_en.
Se referater af gennemførelsesworkshopperne på Europa-Kommissionens websted på
https://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=35324.
Disse referater afspejler ikke
Kommissionens officielle holdning vedrørende fortolkningen af pakkerejsedirektivet.
3
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0005.png
2.2. Overensstemmelsesvurdering af gennemførelsesforanstaltninger
En overensstemmelsesvurdering af de nationale gennemførelsesforanstaltninger, der blev
gennemført af en ekstern kontrahent, blev afsluttet i begyndelsen af 2021. Ifølge denne
vurdering kan der i forskellig grad være problemer med manglende overensstemmelse i alle
medlemsstater, f.eks. med hensyn til definitioner, oplysningskrav forud for indgåelsen af
aftalen, rejsendes opsigelsesrettigheder og opsigelsesgebyrer, konsekvenserne af manglende
eller mangelfuld opfyldelse af aftalen, forpligtelser for erhvervsdrivende, der formidler
sammensatte rejsearrangementer, ansvar for fejl i forbindelse med bestilling og
pakkerejsedirektivets ufravigelige karakter. De konstaterede problemer viser ikke en generel
tendens, bortset fra at en korrekt gennemførelse af bestemmelserne om beskyttelse mod
konkurs eller insolvens, navnlig dens effektivitet, måske ikke er fuldt ud sikret i mange
medlemsstater. Kommissionen vil analysere resultaterne af undersøgelsen og, hvor det er
relevant, overveje at indlede en dialog med medlemsstaterne og/eller indlede
traktatbrudsprocedurer.
3. Anvendelse og håndhævelse
Medlemsstaterne var forpligtet til at anvende deres regler til gennemførelse af
pakkerejsedirektivet fra den 1. juli 2018.
3.1. Oplysning
Kommissionen udsendte en pressemeddelelse
12
for at henlede opmærksomheden på, at de nye
regler trådte i kraft, gav oplysninger til rejsende
13
og virksomheder
14
på webstedet Dit
Europa, og medtog pakkerejser i sin kommunikationskampagne #yourEUright om en række
vigtige forbrugerrettigheder, der blev lanceret i 2019
15
. Ikke desto mindre mener
forbrugerrepræsentanterne, at mange forbrugere ikke er tilstrækkeligt opmærksomme på
deres rettigheder, navnlig med hensyn til deres rettigheder, når de ønsker at opsige en aftale
om pakkerejser.
3.2. De vigtigste udfordringer i forbindelse med direktivets anvendelse
I gennemførelsesfasen og i de første anvendelsesår gav navnlig den brede definition af
"pakke", det nye begreb sammensatte rejsearrangementer, afgrænsningen mellem de to
begreber og standardformularerne anledning til spørgsmål fra interessenter og myndigheder.
Desuden opstod der udfordringer i forbindelse med insolvensbeskyttelse, navnlig i
forbindelse med Thomas Cook-konkursen (se kapitel 4), og covid-19-pandemien (se kapitel
5).
3.2.1. Bredt anvendelsesområde for pakkedefinitionen
Enhver kombination af mindst to forskellige typer rejseydelser til samme rejse eller ferie
sammensat af én erhvervsdrivende, herunder efter anmodning fra den rejsende, er en
pakkerejse, hvis alle ydelser er omfattet af en enkelt aftale, eller hvis andre kriterier er
opfyldt, f.eks. en all inclusive-pris eller samlet pris. Undtagelserne fra direktivets
anvendelsesområde er meget begrænsede
16
. Dette førte til usikkerhed under og efter
12
13
14
15
16
IP/18/4293 af 29. juni 2018,
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_18_4293.
https://europa.eu/youreurope/citizens/travel/holidays/package-travel/index_da.htm.
https://europa.eu/youreurope/business/selling-in-eu/selling-goods-services/package-travel/index_da.htm.
https://europa.eu/youreuright/your-rights_da#node-24.
Jf. pakkerejsedirektivets artikel 2, stk. 2, som fastsætter tre undtagelser: 1. pakkerejser og sammensatte
rejsearrangementer af en varighed på under 24 timer, medmindre de omfatter indkvartering natten over 2.
4
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0006.png
gennemførelsen af pakkerejsedirektivet for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt direktivet
finder anvendelse på udbydere af turistindlogeringstjenester, der inkluderer fri adgang til
lokale fritidsaktiviteter eller transporttjenester (f.eks. "turistkort") i deres udbud.
Eksempler: 1. En landbruger, der på sit websted reklamerer for rideferier, herunder logi og
rideundervisning, til en samlet pris, er arrangør af en pakkerejse i henhold til
pakkerejsedirektivet.
2. Et rejsebureau, der rådgiver sin kunde om mulige safarirejser og i overensstemmelse med
sidstnævntes valg bestiller fly, indkvartering på forskellige hoteller og en guidet rundvisning,
som den rejsende accepterer at betale for, når denne har udvalgt alle komponenter, er
arrangør af pakkerejsen og ansvarlig for leveringen af de forskellige inkluderede rejseydelser.
Repræsentanter for små virksomheder i turist- og fritidssektoren (f.eks. turisme i
landdistrikter, sportsklubber) mener, at små eller meget små virksomheder bør undtages fra
pakkerejsedirektivet, især hvis der ikke tilbydes transport. Forbruger- og
rejseerhvervsorganisationer mener imidlertid ikke, at yderligere undtagelser vil være en
hensigtsmæssig løsning.
3.2.2. Sammensatte rejsearrangementer
Begrebet sammensatte rejsearrangementer blev indført under hensyntagen til
markedsudviklingen, hvor erhvervsdrivende (hovedsagelig online, men også offline) hjælper
rejsende med at indgå separate aftaler med individuelle leverandører af rejsetjenesteydelser
om samme rejse inden for kort tid. Det dækker to scenarier, hvor en erhvervsdrivende
formidler
bestillingen af rejseydelser, der leveres af andre udbydere, og udvider anvendelsen
af visse regler i pakkerejsedirektivet til også at omfatte sådanne forretningsmodeller.
Eksempler: 1. Et rejsebureau bestiller en flyrejse for en kunde, og den rejsende betaler for
flyrejsen. Under det samme besøg hos rejsebureauet bestiller rejsebureauet derefter
overnatning på et hotel på samme rejse, som ikke var blevet udvalgt, og hvis tilgængelighed
ikke var blevet kontrolleret, inden flyrejsen blev bestilt, og forlanger betaling eller
forhåndsbetaling for hotellet. Som følge af særskilt udvælgelse og særskilt betaling for hver
enkelt rejseydelse har rejsebureauet formidlet et sammensat rejsearrangement.
2. I e-mailbekræftelsen af bestillingen af en flyrejse giver luftfartsselskabet et link til et
websted med hotelbestilling, der giver den rejsende mulighed for at bestille et hotelværelse på
rejsedestinationen. Hvis den rejsende klikker på linket og inden for 24 timer efter
modtagelsen af bekræftelsen af bestillingen af flyrejsen bestiller et værelse til sin rejse, har
luftfartsselskabet formidlet et sammensat rejsearrangement på "målrettet vis".
Betragtning 12 og 13 i pakkerejsedirektivet indeholder nogle retningslinjer med hensyn til
begrebet sammensatte rejsearrangementer, men anvendelsen af dette begreb har rejst mange
spørgsmål. Forbruger- og virksomhedsinteressenter mener, at definitionen af sammensatte
rejsearrangementer er for kompleks og vanskelig at anvende i praksis.
Det er ikke altid klart, hvad
"formidling"
og
"formidling på målrettet vis"
egentlig betyder. I
betragtning 12 præciseres det, at links, hvorigennem rejsende alene bliver oplyst om andre
pakkerejser, der udbydes, og sammensatte rejsearrangementer, der formidles lejlighedsvist og på
nonprofitbasis til udelukkende en begrænset gruppe rejsende 3. pakkerejser og sammensatte
rejsearrangementer, der købes på grundlag af en generel aftale med henblik på forretningsrejser.
5
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0007.png
rejseydelser generelt, ikke bør anses for formidling af sammensatte rejsearrangementer.
Derfor vil det generelt kræve aktiv formidling baseret på et kommercielt link, der indebærer
betaling mellem den erhvervsdrivende, der formidler køb af yderligere rejseydelser, og den
anden erhvervsdrivende (se betragtning 13).
En udfordring med anvendelsen af begrebet sammensatte rejsearrangementer hænger
sammen med, at forpligtelsen til beskyttelse mod konkurs eller insolvens i det andet eksempel
ovenfor afhænger af en usikker begivenhed i fremtiden, dvs. om den rejsende bestiller en
yderligere rejseydelse fra en anden erhvervsdrivende inden for 24 timer efter den første
bestilling. Hvis dette er tilfældet, skal udbyderen af den første rejseydelse, som modtager
forudbetalinger fra den rejsende, yde beskyttelse mod konkurs eller insolvens for disse
betalinger. Selv om den anden erhvervsdrivende i henhold til pakkerejsedirektivets artikel 19,
stk. 4, skal oplyse den erhvervsdrivende, der formidler det sammensatte rejsearrangement,
om indgåelsen af en aftale med den rejsende, har den første erhvervsdrivende ikke
nødvendigvis alle de oplysninger, der gør det muligt at afgøre, i hvilke tilfælde der er indgået
en aftale om et sammensat rejsearrangement. Det rapporteres, at udbyderne af den
supplerende rejseydelse ikke altid opfylder deres rapporteringsforpligtelser, f.eks. på grund af
manglende tekniske midler til sikker udveksling af oplysninger eller frygt for at overtræde
den generelle forordning om databeskyttelse
17
. En sådan usikkerhed kan føre til
vanskeligheder i forbindelse med tilrettelæggelsen af den nødvendige beskyttelse mod
konkurs eller insolvens.
Der er også blevet udtrykt bekymring over, at pakkerejsedirektivet med undtagelse af
beskyttelse mod konkurs eller insolvens og visse krav om oplysninger forud for
aftaleindgåelsen ikke indeholder bestemmelser om, at erhvervsdrivende, der formidler et
sammensat rejsearrangement, kan drages til ansvar for leveringen af de relevante ydelser.
Forbrugerrepræsentanterne er bekymrede for, at leverandører af rejseydelser fejlagtigt
præsenterer sig som erhvervsdrivende, der formidler sammensatte rejsearrangementer, frem
for som rejsearrangør for at undgå de strengere ansvarsregler, der gælder for pakkerejser,
hvilket giver forbrugerne et lavere beskyttelsesniveau.
3.2.3. Afgrænsning mellem pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer
Det kan være vanskeligt at skelne mellem visse pakker og visse sammensatte
rejsearrangementer
18
. Et rejsebureau, der bestiller en flyrejse og et hotel til sin kunde og
udsteder én faktura for begge ydelser, sælger en pakkerejse. Når de samme ydelser ikke blev
udvalgt i fællesskab, formidler det rejsebureau, der bestiller først den ene og så den anden
ydelse, og som ikke opkræver en samlet pris, et sammensat rejsearrangement.
Med hensyn til "klik-selv"-bestillinger
19
kan det være meget vanskeligt for forbrugere og de
retshåndhævende myndigheder at bevise, om der er indgået en aftale om en pakkerejse, et
sammensat rejsearrangement eller ingen af delene, som forklaret i rapporten fra 2019 om
"klik-selv"-bestillinger. En leverandør af rejseydelser, som efter bestillingen overfører den
rejsendes navn, betalingsoplysninger og e-mailadresse til en anden erhvervsdrivende, hos
17
18
19
Se afsnit 3.2.1. i arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene SWD(2019) 270 final, jf. ovenfor i
fodnote 2.
Jf. flowdiagrammet "Package travel or not?", som findes på
https://ec.europa.eu/info/files/flowchart-
package-travel-or-not_en.
En "klik-selv"-bestilling henviser til en situation, hvor den rejsende bestiller forskellige rejseydelser fra
forskellige websteder (forskellige salgssteder), men bestillingerne er forbundet via links fra websted til
websted.
6
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0008.png
hvem der er bestilt en anden ydelse inden for 24 timer efter bekræftelsen af den første
bestilling, er arrangør af en pakkerejse og dermed ansvarlig for leveringen af begge ydelser.
Hvis et af disse dataelementer ikke overføres, formidler den første erhvervsdrivende et
sammensat rejsearrangement og er kun ansvarlig for leveringen af sin egen tjenesteydelse,
forudsat at den anden bestilling finder sted inden for 24 timer. Hvis det sker senere, finder
pakkerejsedirektivet slet ikke anvendelse. Det rapporteres, at det i praksis er vanskeligt at
påvise, hvilke oplysninger der blev overført mellem erhvervsdrivende, eller tidspunktet for
bestillingen af den anden rejseydelse.
3.2.4. Oplysningskrav
I henhold til pakkerejsedirektivets artikel 5 og 19 skal rejsearrangører, formidlere og
erhvervsdrivende, der formidler et sammensat rejsearrangement, give de rejsende specifikke
oplysninger, inden aftalen indgås. Kravene til oplysninger forud for aftaleindgåelsen for den
pågældende specifikke pakke synes overordnet set ikke at give anledning til større
problemer
20
. Desuden indeholder pakkerejsedirektivet tre forskellige standardformularer til
oplysninger i forbindelse med aftaler om pakkerejser
21
og fem forskellige formularer for
sammensatte rejsearrangementer
22
, som skal udleveres til de rejsende.
Den 26. november 2019 afholdt Kommissionens tjenestegrene en workshop om anvendelsen
af pakkerejsedirektivet i luftfartssektoren
23
for også at følge op på Kommissionens rapport
om "klik-selv"-bestillinger. Repræsentanter for luftfartsselskaberne mente, at
standardoplysningsformularerne er for komplekse, tekniske og vanskelige at læse, navnlig på
mobile enheder. Navnlig for så vidt angår standardformularerne for sammensatte
rejsearrangementer blev det fremført, at oplysningerne kunne betragtes som forvirrende og
afskrækkende, da de rejsende primært informeres om, at de ikke nyder godt af de rettigheder,
der gælder for pakkerejser.
Det var imidlertid netop formålet med dette oplysningskrav at henlede forbrugernes
opmærksomhed på de forskellige beskyttelsesniveauer i forbindelse med pakkerejser i
forhold til sammensatte rejsearrangementer og dermed give dem et informeret valg mellem
de to modeller. Forbrugerorganisationerne argumenterer for, at gennemsigtigheden bør
forbedres yderligere ved at informere rejsende, der bestiller en enkeltstående rejseydelse, om
det beskyttelsesniveau, der er forbundet hermed, hvilket for transporttjenesters vedkommende
sikres ved EU's forordninger om passagerrettigheder
24
.
20
21
22
23
24
Med hensyn til oplysningskravet om, hvorvidt rejsen eller ferien generelt er egnet for bevægelseshæmmede
personer (pakkerejsedirektivets artikel 5, stk. 1, litra a), nr. viii)), blev det påpeget, at sådanne oplysninger
ikke altid er lette at give, da de kan afhænge af forskellige faktorer, som rejsearrangøren først kender, når
den rejsende har foretaget sit valg. Sådanne oplysninger bør derfor i stedet gives på den rejsendes
anmodning.
Bilag I, del A, B og C.
Bilag II, del A, B, C, D og E.
Ref. ARES(2020)270448.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser
om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange
forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91 (EUT L 46 af 17.2.2004, s. 1), Europa-
Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1371/2007 af 23. oktober 2007 om jernbanepassagerers
rettigheder og forpligtelser (EUT L 315 af 3.12.2007, s. 14). Europa-Parlamentets og Rådets forordning
(EU) nr. 1177/2010 af 24. november 2010 om passagerers rettigheder ved sørejser og rejser på indre
vandveje og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 334 af 17.12.2010, s. 1), Europa-
Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 181/2011 af 16. februar 2011 om buspassagerers rettigheder og
om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 55 af 28.2.2011, s. 1).
7
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0009.png
Repræsentanter for rejsevirksomheder foreslår, navnlig i lyset af covid-19, øget
forbrugeroplysning og -beskyttelse for alle rejseydelser, herunder selvstændige tjenester. De
hævder, at dette kunne give operatører og forbrugere større frihed, når de vælger en
kombination af rejseydelser (en fuldt beskyttet pakkerejse eller en kombination af
rejseydelser svarende til sammensatte rejsearrangementer med et klart ansvar for den korrekte
udførelse af tjenesteydelserne for hver tjenesteyder).
3.3. Håndhævelse
I henhold til pakkerejsedirektivets artikel 24 skal medlemsstaterne sikre, at der er
tilstrækkelige og effektive midler til at sikre overholdelsen af direktivet. Håndhævelsen
organiseres forskelligt i medlemsstaterne i overensstemmelse med deres respektive
retstraditioner. Da en stor del af bestemmelserne i pakkerejsedirektivet vedrører
aftaleforholdet mellem rejsearrangøren og den rejsende, kan disse bestemmelser håndhæves
privat af rejsende ved domstole eller alternative tvistbilæggelsesorganer. Pakkerejsedirektivet
falder ind under anvendelsesområdet for det nye direktiv om sager til varetagelse af
forbrugerinteresser, som medlemsstaterne skal gennemføre inden udgangen af 2022
25
. Med
anvendelsen af dette direktiv vil godkendte enheder kunne anlægge kollektive søgsmål både
for at bringe krænkelserne af rejsendes rettigheder til ophør og for at opnå erstatning. Ifølge
overensstemmelsesvurderingen (jf. ovenfor i 2.2) er i hvert fald nogle af kravene i
pakkerejsedirektivet omfattet af administrative og strafferetlige sanktioner i de fleste
medlemsstater. Offentlig håndhævelse er særlig relevant for at kontrollere overholdelsen af
kravene til beskyttelse mod konkurs eller insolvens og oplysningskravene.
Direktivet falder ind under anvendelsesområdet for forordning (EU) 2017/2394 om
samarbejde mellem nationale myndigheder med ansvar for håndhævelse af lovgivning om
forbrugerbeskyttelse (CPC-forordningen)
26
. I forbindelse med udvekslinger inden for CPC-
netværket rapporterede flere myndigheder om håndhævelsesforanstaltninger på nationalt
plan. Grænseoverskridende overtrædelser af pakkerejsedirektivet, som har skadet, skader
eller sandsynligvis vil skade forbrugernes kollektive interesser, kan også håndhæves
offentligt gennem den samarbejdsmekanisme, der er etableret i henhold til CPC-
forordningen.
Alternativ tvistbilæggelse (ATB) og onlinetvistbilæggelse (OTB)
Direktiv 2013/11/EU om alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på
forbrugerområdet (ATB-direktivet)
27
og forordning (EU) nr. 524/2013 om
onlinetvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet (OTB-forordningen)
28
fastsatte en horisontal lovgivningsmæssig ramme, som også finder anvendelse på
25
26
27
28
Jf. nr. 53 i bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2020/1828 af 25. november 2020 om
adgang til anlæggelse af gruppesøgsmål til beskyttelse af forbrugernes kollektive interesser og om
ophævelse af direktiv 2009/22/EF (EUT L 409 af 4.12.2020, s. 1).
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2394 af 12. december 2017 om samarbejde mellem
nationale myndigheder med ansvar for håndhævelse af lovgivning om forbrugerbeskyttelse og om
ophævelse af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 345 af 27.12.2017, s. 1, punkt 25 i bilaget).
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/11/EU af 21. maj 2013 om alternativ tvistbilæggelse i
forbindelse med tvister på forbrugerområdet og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og direktiv
2009/22/EF (direktiv om ATB på forbrugerområdet) (EUT L 165 af 18.6.2013, s. 63).
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 524/2013 af 21. maj 2013 om onlinetvistbilæggelse i
forbindelse med tvister på forbrugerområdet og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og direktiv
2009/22/EF (forordning om OTB på forbrugerområdet) (EUT L 165 af 18.6.2013, s. 1).
8
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0010.png
pakkerejsedirektivet. De nationale ATB-landskaber er forskellige
29
. I flere medlemsstater
dækker ATB-instanser med ansvar for "transporttjenester" også tvister om pakkerejser, mens
denne sektor i andre medlemsstater er dækket af de resterende ATB-instanser for tvister på
forbrugerområdet
30
. Forbrugere, der køber varer eller tjenesteydelser online, kan gøre brug af
den europæiske platform til onlinetvistbilæggelse, men de tilgængelige data viser, at antallet
af klager vedrørende pakkerejser på OTB-platformen fortsat er lavt
31
.
Kommissionen har ikke præcise tal for initiativtagernes deltagelse i ATB-procedurer.
Forbrugerorganisationer og visse nationale ATB-instanser
32
rapporterer imidlertid, at frivillig
deltagelse i alternativ tvistbilæggelse i pakkerejsebranchen generelt er meget lav.
Det franske ATB-organ Médiation Tourisme et Voyage (MTV) dækker stort set hele rejse-
og transportsektoren. I 2019 modtog det 8 667 anmodninger (ca. 21 % af dem vedrørte
typiske pakkerejser). For 5 449 blev der foreslået mindelige løsninger med en
godkendelsesprocent på 93,5 %
33
. De vigtigste spørgsmål i forbindelse med tvister
vedrørende pakkerejser vedrørte aftalens gennemførelse, aflysninger eller ændringer af
aftalen og tjenesteydelsens kvalitet.
De tyske myndigheder oplyste til Kommissionens tjenestegrene, at mellem 2016 og 2019
vedrørte 24 % af de anmodninger, der blev indgivet til Universalschlichtungsstelle des
Bundes (det tyske generalforligsorgan), tjenester i fritidssektoren, navnlig pakkerejser. Fra
begyndelsen af 2020 til udgangen af august udgjorde antallet af berørte ansøgninger
vedrørende pakkerejser 27 % af det samlede antal tvister som følge af rejseafbrydelser
forårsaget af covid-19-pandemien
34
.
En undersøgelse foretaget af Kommissionens tjenestegrene af konsekvenserne af covid-19 for
ATB-instanserne viste, at de generelt har formået at klare deres tungere arbejdsbyrde, idet
nogle har indført digitale værktøjer, f.eks. videokonferencer.
Oplysninger fra de europæiske forbrugercentre (ECC)
I 2019 behandlede netværket af europæiske forbrugercentre (ECC)
35
2 399 forespørgsler og
261 klager vedrørende pakkerejsedirektivet
36
. På grund af covid-19 steg antallet i 2020 med
368 % (11 226 forespørgsler) og 250 % (914 klager). Desuden steg andelen af de europæiske
forbrugercentres samlede antal sager i forbindelse med pakkerejsedirektivet betydeligt fra
29
30
31
32
33
34
35
36
Jf. Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale
Udvalg om anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/11/EU om alternativ
tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet og Europa-Parlamentets og Rådets forordning
(EU) nr. 524/2013 om onlinetvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet (COM(2019) 425
final af 25.9.2019).
Oplysninger om ATB-instansernes kompetenceområder findes på OTB-platformen:
https://ec.europa.eu/consumers/odr/main/?event=main.adr.show2.
I perioden marts til december 2020 indgav forbrugerne 323 klager via Kommissionens OTB-platform mod
onlineforhandlere på pakkerejseområdet.
F.eks. det tyske forligsorgan for passagertransport söp og det generelle forbrugerforligsorgan.
Jf. MTV's årsrapport 2019, www.mtv.travel/wp-content/uploads/2020/05/RAPPORT-2019.pdf.
Jf. også årsrapporten for 2020 fra Universalschlichtungsstelle des Bundes,
https://www.verbraucher-
schlichter.de/media/file/84.Taetigkeitsbericht2020.pdf.
ECC er et netværk af uafhængige kontorer, der medfinansieres af Kommissionen. Det yder gratis
information og rådgivning til forbrugere, der køber produkter og tjenester inden for EU, og bistår ved
udenretslig bilæggelse af tvister mellem forhandlere og forbrugere fra forskellige medlemsstater.
Forespørgsler omfatter alle anmodninger om oplysninger og bistand, som de europæiske forbrugercentre
modtager. Klager vedrører sager, hvor de europæiske forbrugercentre kontakter forhandleren for at finde en
løsning.
9
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0011.png
2 % i 2019 til 7 % af det samlede antal sager i 2020
37
. Den gennemsnitlige
sagsbehandlingstid forblev uændret, og andelen af vellykkede eller neutrale
38
resultater af de
europæiske forbrugercentres sager mod en erhvervsdrivende steg fra 61 % i 2019 til 70 % i
2020
39
. I 2019 var ydelsens manglende gennemførelse eller vildledende handlinger eller
undladelser den største årsag til forespørgsler og klager (39 %). I 2020 lå annulleringer og
manglende gennemførelse øverst (62 %). I 2020 offentliggjorde de europæiske
forbrugercentre en brochure om fortolkningen af pakkerejsedirektivet
40
og delte spørgsmål og
svar på deres nationale websteder og sociale mediekanaler for at hjælpe forbrugerne i lyset af
stigningen i antallet af klager i rejsebranchen, herunder pakkerejser.
4. Beskyttelse mod konkurs eller insolvens
I henhold til pakkerejsedirektivets artikel 17 skal rejsearrangøren stille garanti for, at alle
betalinger foretaget af rejsende refunderes, i det omfang de relevante ydelser ikke leveres
som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens. Denne garanti omfatter også de
rejsendes hjemtransport, hvis befordring af passagerer er omfattet af aftalen om en
pakkerejse. Selv om medlemsstaterne har skønsmæssige beføjelser med hensyn til, hvordan
beskyttelsen mod konkurs eller insolvens skal tilrettelægges, skal de sikre, at beskyttelsen er
effektiv i overensstemmelse med kravene i pakkerejsedirektivets artikel 17. Samlet set har
pakkerejsedirektivet fra 2015 ført til en betydelig forbedring af de nationale systemer til
beskyttelse mod konkurs eller insolvens sammenlignet med dem, der er fastsat i
pakkerejsedirektivet fra 1990. I 21 medlemsstater organiseres beskyttelsen mod konkurs eller
insolvens af sektoren selv, enten gennem private garantifonde, forsikringsselskaber, en
kombination af begge eller andre former for private ordninger, såsom bankgarantier. To
medlemsstater (Finland og Portugal) har oprettet en garantifond som en offentlig enhed. Fire
medlemsstater (Tjekkiet, Danmark, Malta, Polen) og Det Forenede Kongerige har et blandet
system, hvilket betyder, at en form for privat sikkerhed suppleres af en offentligt forvaltet
garantifond (dobbeltlag), eller at garantifondene administreres af private offentlige
organisationer.
4.1. Insolvensbeskyttelsens funktion
—
Thomas Cook-konkursen
Da Thomas Cook Group plc, der er en af verdens største udbydere af fritidsrejser med et salg
på 9,6 mia. GBP og ca. 19 mio. kunder året før konkursen, gik konkurs i september 2019,
sendte det chokbølger gennem hele turistsektoren. Thomas Cook var aktiv i hele EU gennem
forskellige datterselskaber og brands i flere medlemsstater og havde mere end 21 000 ansatte.
Konkursen ramte omkring 600 000 feriegæster, som enten skulle transporteres hjem eller
have refunderet de beløb, de havde betalt på forhånd. Rejsende i næsten alle EU-lande blev
ramt.
I det omfang de rejsende havde købt en pakkerejse, var de omfattet af de relevante nationale
ordninger for beskyttelse mod konkurs eller insolvens.
37
38
39
40
Yderligere oplysninger om baggrunden for stigningen i rejserelaterede forespørgsler findes i rapporten 15
Years for ECC Net: https://assets.website-
files.com/5f9fdbf6d1bfacd47b425986/5fa40a62acd24ca8c8ddc07c_2020-10-30-Report-ECCNET-Web.pdf.
Et neutralt udfald er, når sagen henvises til et ATB-organ, eller når sagen strander hos forbrugeren (f.eks.
hvis forbrugeren ikke forelægger dokumentation efter anmodning fra europæiske forbrugercentre).
Sammenligningen er mellem klager, der både blev indgivet og løst i 2020, og klager, der blev indgivet og
løst i 2019.
https://www.epc.si/media/2020/Package-travel-across-the-EU_ENG.pdf.
10
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0012.png
Den britiske civile luftfartsmyndighed (CAA) tilrettelagde den største hjemtransport i fredstid
af mere end 140 000 rejsende. Alene i Det Forenede Kongerige afregnede den kompetente
myndighed ca. 340 000 krav til en værdi af næsten 350 mio. GBP, der var omfattet af den
regeringsstyrede beskyttelsesordning Air Travel Organiser's Licence (ATOL)
41
.
Thomas Cooks tyske datterselskabers konkurser gjorde, at ca. 140 000 rejsende strandede i
udlandet og blev transporteret hjem med hjælp fra forsikringsselskabet Zurich
Versicherungen, der forsikrer mod konkurs og insolvens
42
. Beskyttelsen mod konkurs eller
insolvens var imidlertid utilstrækkelig til fuldt ud at dække refusioner til rejsende, der endnu
ikke var på destinationen (anslået til 287,4 mio. EUR), på grund af et loft over
forsikringsselskabers erstatningsansvar for denne risiko
43
. Forbundsregeringen forpligtede sig
til at kompensere alle berørte rejsende for forskellen mellem deres forudbetalinger og det
refusionsbeløb, de modtog fra det forsikringsselskab, der dækkede de konkursramte Thomas
Cook-selskaber
44
. Ifølge oplysninger fra de tyske myndigheder havde 105 306 rejsende i
starten af februar 2021 afsluttet registreringen af sådanne krav, og endnu op til 10 000
registreringer kunne muligvis blive foretaget
45
.
I Frankrig blev mere end 53 000 rejsende berørt, og omkostningerne til rejsegarantifonden
APST, som dækkede Thomas Cooks franske datterselskaber, anslås til mellem 40 og 50 mio.
EUR. Omkring 10 500 rejsende blev transporteret hjem, og mere end 30 000 kunder kunne
tilbringe deres ferie hos andre rejsearrangører. Refusionen til mere end 11 500 rejsende kan
først begynde, når insolvensbehandlingen er afsluttet, og alle støtteberettigede refusionssager
er afsluttet.
Thomas Cook fortsatte med at have beskyttelse mod konkurs eller insolvens i alle de
medlemsstater, hvor dets forskellige datterselskaber var etableret, og benyttede ikke
mekanismen for gensidig anerkendelse i henhold til pakkerejsedirektivet. Udgifterne til
hjemtransport og refusion af de pågældende rejsende i hele EU blev derfor delt mellem de
forskellige udbydere af beskyttelse mod konkurs eller insolvens i medlemsstaterne og blev
ikke afholdt af én enkelt rejsegarantifond eller et enkelt forsikringsselskab.
4.2. Vurdering
4.2.1. Hjemtransport af rejsende og refusion
Generelt og under hensyntagen til omfanget af Thomas Cooks konkurs synes
beskyttelsessystemerne mod konkurs og insolvens at have fungeret godt, selv om de blev sat
41
42
43
44
45
https://www.caa.co.uk/News/99--of-Thomas-Cook-claims-now-settled/?catid=159.
https://www.newsroom.zurich.de/pressreleases/zurich-startet-mit-erstattungen-an-kunden-der-insolventen-
thomas-cook-deutschland-gmbh-bundesregierung-stellt-ausgleich-fuer-thomas-cook-kunden-in-punkt-punkt-
punkt-2952671.
Jf. https://www.newsroom.zurich.de/pressreleases/thomas-cook-insolvenz-zurich-startet-zweiten-
zahlungslauf-3041808.
Jf. forbundsregeringens pressemeddelelse 417 af 11. december 2019,
https://www.bundesregierung.de/breg-
de/aktuelles/pressemitteilungen/bundesregierung-laesst-thomas-cook-kunden-nicht-im-regen-stehen-
1705836.
Som reaktion på Thomas Cooks konkurs besluttede den tyske regering at reformere systemet til
beskyttelse af pakkerejser i tilfælde af konkurs eller insolvens, jf.
https://www.bmjv.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/061020_Insolvenzsicherung_Reiserecht.html
.
Se også oplysninger om proceduren for registrering af krav på det tyske justitsministerium og ministerium
for forbrugerbeskyttelses websted på
https://www.bmjv.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/111220_Thomas_Cook.html
(tilgået den
15.12.2020).
11
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0013.png
under stort pres. De berørte rejsende, som allerede havde været på deres destination, blev
transporteret hjem eller kunne afslutte deres ferie som planlagt. Ifølge de oplysninger, som
Kommissionen råder over, har rejsende, som endnu ikke havde påbegyndt deres pakkerejse,
modtaget refusion eller bør få deres forudbetalinger refunderet. I nogle medlemsstater har de
rejsende imidlertid måttet vente lang tid på at få deres penge tilbage eller har endnu ikke
modtaget fuld refusion mere end ét år efter Thomas Cooks konkurs, selv om det i artikel 17,
stk. 5, i pakkerejsedirektivet kræves, at refusionen skal ydes hurtigst muligt på anmodning af
den rejsende.
4.2.2. Forsikringsmuligheder
Nogle interessenter inden for rejsebranchen, der er repræsenteret i interessentekspertgruppen,
og myndigheder har udtrykt bekymring for, at det kan blive stadig vanskeligere at finde
passende udbydere af beskyttelse mod konkurs eller insolvens, som er villige og i stand til at
dække de risici, der er forbundet med en stor arrangørs konkurs, navnlig i højsæsonen.
Relativt få rejsegarantifonde og forsikringsselskaber yder beskyttelse mod konkurs eller
insolvens. Det er blevet rapporteret, at bankerne ikke længere stiller sikkerhed for
arrangørerne, og at også nogle af de allerede relativt få forsikringsselskaber, der tilbyder
beskyttelse mod konkurs eller insolvens, trækker sig ud af markedet (f.eks. i Østrig
46
og
Belgien
47
). Det er derfor vigtigt at finde et solidt system, der effektivt beskytter rejsende mod
risikoen for konkurs eller insolvens. De idéer, der er kommet frem med henblik på at tackle
forskellige udfordringer, omfatter flere forskellige udbydere af sikkerhed for en enkelt
arrangør eller oprettelse af en paneuropæisk garantifond som en slags genforsikring for
garantistillere i første linje.
4.2.3. Forskelle mellem nationale systemer til beskyttelse mod konkurs eller
insolvens
I henhold til pakkerejsedirektivet skal beskyttelsen mod konkurs eller insolvens være
"effektiv", men den måde, hvorpå denne beskyttelse arrangeres, overlades til
medlemsstaterne (jf. betragtning 39 i pakkerejsedirektivet). Udfordringerne i nogle
medlemsstater med hensyn til hjemtransport og refusion har fået forbrugerorganisationer til at
kræve yderligere harmonisering af de nationale systemer til beskyttelse mod konkurs eller
insolvens, herunder minimumskriterier for, hvordan systemet til beskyttelse mod konkurs
eller insolvens bør udformes, og sikre, at garantifondene er tilstrækkeligt finansieret.
Direktivet indeholder imidlertid allerede flere detaljer om den nødvendige beskyttelse mod
konkurs eller insolvens end direktivet fra 1990, og det var kontroversielt i de
lovgivningsmæssige
forhandlinger
om
pakkerejsedirektivet,
hvor
præskriptivt
pakkerejsedirektivet bør være i denne henseende. Repræsentanter for forsikringsbranchen har
påpeget, at hjemtransport kan organiseres bedre af rejsebranchen selv (f.eks. gennem en
garantifond), mens de finansielle institutioners hovedaktivitet er at håndtere betalinger.
4.2.4. Præference for fortsættelse af pakkerejsen
Især repræsentanter for rejsegarantifonde i interessentekspertgruppen understregede, at en
fortsættelse af den bestilte pakkerejse i stedet for hjemtransport eller refusion i tilfælde af
rejsearrangørens insolvens ville være den bedste løsning for rejsende og leverandører af
46
Jf. betragtning 7 til Kommissionens afgørelse af 4.2.2021 i statsstøttesag SA.60521,
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_60521.
47
Jf. protokollen fra det fjerde møde i interessentekspertgruppen (24.11.2020).
12
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0014.png
rejseydelser
48
. I pakkerejsedirektivets betragtning 39 anføres det, at det bør være muligt at
tilbyde rejsende en fortsættelse af pakkerejsen.
4.2.5. Begrænsning af forudbetalinger
Forudbetaling er den sædvanlige betalingsform for pakkerejser. I Tyskland er forudbetalinger
for pakkerejser i henhold til national retspraksis om urimelige aftalevilkår i princippet
begrænset til 20 % kontant betaling på bestillingstidspunktet, medmindre rejsearrangøren
behørigt begrunder en højere forudbetaling på grund af udgifter, der opstår på tidspunktet for
aftalens indgåelse. Resten skal betales højst 30 dage før rejsens begyndelse
49
. Thomas Cooks
konkurs førte imidlertid til refusionskrav på anslået 287,4 mio. EUR i Tyskland, hvilket i
sidste ende fik regeringen til at betale for udestående refusioner (se ovenfor under afsnit 4.1).
Også i Østrig findes der restriktioner for forudbetalinger for pakkerejser, som imidlertid ikke
finder anvendelse, når der er ubegrænset beskyttelse i tilfælde af konkurs eller insolvens
50
.
For at begrænse de rejsendes eksponering for insolvensrisikoen, men også for at mindske
risiciene for udbydere af sikkerhed og dermed omkostningerne herved, har forbruger- og
rejseorganisationer fremsat forslag om at begrænse størrelsen af forudbetalinger og kræve, at
de rejsende først betaler, når de modtager ydelsen. De hævder, at ved at begrænse
forudbetalinger kan den risiko, der skal dækkes af ordninger til beskyttelse mod konkurs eller
insolvens, muligvis begrænses til hjemtransport, og de rejsende vil være bedre beskyttet i
tilfælde af aflysninger
51
.
Da forudbetalte tjenester, såsom befordring af passagerer, ofte er en del af en pakkerejse,
ville gennemførligheden og omfanget af samt begrænsningerne forbundet med en mulig
begrænsning af forudbetalinger i pakkerejsebranchen skulle overvejes under hensyntagen til
hele turismeøkosystemet.
Repræsentanter for transport- og rejsesektoren mener, at begrænsningen af forudbetalinger
kan forværre deres kritiske likviditetssituation. De påpeger også, at forudbetaling er den
globale standard for rejseydelser, og ensidige EU-krav, der begrænser denne
forretningsmodel, kan have vidtrækkende konsekvenser og forvride de lige konkurrencevilkår
i forhold til konkurrenter uden for EU. Desuden understreger repræsentanter for branchen, at
priserne på pakkerejser kan holdes på et lavt niveau, fordi rejsearrangørerne køber store
mængder hotel- og transportkapacitet på forhånd, som finansieres med forudbetalinger fra
forbrugerne
52
.
48
49
50
51
52
Jf. protokollen fra det tredje møde i interessentekspertgruppen (3.12.2019).
Jf. dom fra Bundesgerichtshof af 9.12.2014, X ZR 13/14, og af 25.7.2017, X ZR 71/16,
http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-
bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&sid=4803bc48cdfac870b7acb7fba96c1c46&nr=704
92&pos=0&anz=1, Urteil des X. Zivilsenats vom 25.7.2017 - X ZR 71/16 - (bundesgerichtshof.de).
Jf. § 4, stk. 4, i pakkerejsebekendtgørelsen (Pauschalreiseverordnung): Forudbetalinger kan først modtages
11 måneder før påbegyndelsen af en rejse. Der kan kun anmodes om forudbetaling på over 20 % 20 dage før
rejsens begyndelse, hvis der ikke findes ubegrænset beskyttelse i tilfælde af konkurs eller insolvens.
Se holdningsdokumentet fra Verband Deutsches Reisemanagement e.V. fra maj 2020 påhttps://www.vdr-
service.de/fileadmin/der-verband/politische-arbeit/vdr-positionen/2020-05_VDR-Position_Payment-
Practice-Airline-Tickets_Pay-As-You-Check-In.pdf,
"Gutachten Vorkasse im Reise- und Flugbereich" (dec.
2020) bestilt af den tyske forbrugerorganisation vzbv (endnu ikke offentliggjort), protokollen fra det tredje
møde i interessentekspertgruppen (3.12.2019). Jf. også arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene
SWD(2020) 331 final, 9.12.2020, punkt 947.
Ifølge den britiske forbrugerorganisation Which? er det billigere at bestille pakkerejser til sommerferien
2021 end "gør det selv"-bestillinger, jf.
https://www.which.co.uk/news/2020/11/package-holiday-deals-
cheaper-for-summer-2021-versus-booking-diy/
(tilgået den 16.12.2020).
13
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0015.png
4.2.6. Beskyttelse mod transportvirksomhedernes konkurs eller insolvens
I sin beslutning som reaktion på Thomas Cooks konkurs
53
anerkendte Europa-Parlamentet
den effektive hjemtransport og gav ikke udtryk for betænkeligheder med hensyn til
pakkerejsedirektivet. Parlamentet gentog i denne forbindelse ikke desto mindre sin
anmodning om at udvide beskyttelsen mod konkurs eller insolvens til at omfatte rene
flyrejser inden for rammerne af revisionen af forordning (EF) nr. 261/2004 om
passagerrettigheder. Et flyselskabs konkurs eller insolvens kan påvirke rejsende,
rejsearrangører og formidlere. Hvis en aftale om en pakkerejse med en flykomponent
eksempelvis annulleres i henhold til pakkerejsedirektivet, vil arrangøren muligvis skulle
tilbagebetale den fulde pris til den rejsende, uanset om vedkommende stadig har pengene,
eller vil kunne inddrive dem fra luftfartsselskabet. Opfordringen fra en række interessenter,
der repræsenterer rejsevirksomheder og forbrugere, til at indføre obligatorisk beskyttelse mod
konkurs eller insolvens fra luftfartsselskabernes side er taget til under covid-19-krisen. I
luftfartsrundbordsrapporten om genopretning af den europæiske luftfart (november 2020)
anerkendes det, at denne krise har vist, at passagererne føler sig ubeskyttede i tilfælde af
luftfartsselskabers konkurs eller insolvens, hvilket tyder på, at det er værd at analysere
konsekvenserne af beskyttelsen mod luftfartsselskabers konkurs eller insolvens yderligere
54
.
I sin strategi for bæredygtig og intelligent mobilitet af 9. december 2020 erklærede
Kommissionen, at "EU
skal hjælpe passagererne, når transportvirksomhederne går konkurs
eller befinder sig i en større likviditetskrise, som det er tilfældet under covid-19-pandemien.
Strandede passagerer skal hjemsendes, og deres billetter skal refunderes i tilfælde af
aflysninger foretaget af transportselskaber. Kommissionen overvejer mulighederne for og
fordelene ved mulige midler, der beskytter passagererne mod sådanne begivenheder, og vil
om nødvendigt fremsætte lovgivningsforslag"
55
.
5. Covid-19-pandemien
Den 30. januar 2020 erklærede Verdenssundhedsorganisationen (WHO) en
folkesundhedsmæssig krisesituation af international betydning på grund af det globale udbrud
af covid-19 og klassificerede det 11. marts 2020 som en pandemi.
Covid-19-pandemien har resulteret i hidtil usete rejserestriktioner på verdensplan, hvilket
næsten har medført rejsestop i Europa og mange andre dele af verden. Dette har en alvorlig
indvirkning på hele turismeøkosystemet. Data fra UNWTO viser for januar-oktober 2020 en
nedgang i turismen i Europa på 72 % i forhold til 2019
56
. Ud over indtægtstabet er
53
54
55
56
Europa-Parlamentets beslutning af 24. oktober 2019 om den negative indvirkning af Thomas Cooks konkurs
på turismen i EU (2019/2854(RSP)),
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2019-
0120_EN.pdf.
https://a4e.eu/wp-content/uploads/aviation-round-table-report-16-11-2020.pdf,
side 10.
Meddelelse fra Kommissionen COM(2020) 789 final, punkt 91.
United Nations World Tourism Organization (UNWTO), udtrykt i antal internationale turister,
jf.
https://www.unwto.org/international-tourism-and-covid-19.
Ifølge gruppen af nationale
rejsebureauforeninger inden for EF (ECTAA) ligger gennemsnittet på minus 80 % af omsætningen i forhold
til 2019, jf.
https://www.ectaa.org/Uploads/press-releases/PUBS-PR-20201218-2020-The-year-travel-
stopped.pdf.
Data fra Eurostat viser et fald på 49 % i antallet af overnatninger i turistovernatningsfaciliteter i
EU i perioden januar-september 2020, jf. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
explained/index.php?title=Tourism_statistics_-
_nights_spent_at_tourist_accommodation_establishments&stable=1#First_semester_of_2020:_dramatic_dro
p_in_number_of_nights_spent_in_EU_tourist_accommodation. På grundlag af data fra april-maj 2020
anslog Kommissionens Fælles Forskningscenter et fald på 68 % ved årets udgang i tilfælde af et scenarie
14
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0016.png
rejsearrangørerne særlig hårdt ramt af, at anmodninger om refusion fra rejsende som følge af
aflysninger langt overstiger niveauet for nye bestillinger. Kommissionens Fælles
Forskningscenter anslog i et scenarie for en "anden bølge", at 11,7 mio. arbejdspladser kunne
være i fare i EU som følge af et fald i antallet af turister i 2020
57
. Samtidig havde tusindvis af
forbrugere ifølge forbrugerorganisationerne i december 2020 endnu ikke fået refusion for
aflyste ferierejser
58
.
5.1. Aflysninger af rejser på grund af covid-19
Covid-19 udløste anvendelsen af pakkerejsedirektivets bestemmelser om "uundgåelige og
ekstraordinære omstændigheder", som i pakkerejsedirektivets artikel 3, stk. 12, defineres som
"en
situation, som den part, der påberåber sig en sådan situation, ikke har nogen indflydelse
på, og hvis konsekvenser ikke kunne afværges, selv hvis der var blevet truffet alle rimelige
foranstaltninger"
59
. Betydelige risici for menneskers sundhed, såsom udbrud af en alvorlig
sygdom på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf, betragtes normalt som sådanne
uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder (jf. pakkerejsedirektivets betragtning 31).
I henhold til artikel 12 i pakkerejsedirektivet kan den rejsende opsige aftalen om pakkerejsen
uden opsigelsesgebyr "i
tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der
indtræffer på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf, og som væsentligt berører
leveringen af pakkerejsen, eller som i væsentlig grad berører befordringen af passagerer til
destinationen"
(pakkerejsedirektivets artikel 12, stk. 2). Arrangøren af en pakkerejse kan også
opsige aftalen uden opsigelsesgebyr, hvis denne er forhindret i at opfylde aftalen på grund af
"uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder" (pakkerejsedirektivets artikel 12, stk. 3). I
disse tilfælde har den rejsende ret til fuld tilbagebetaling af alle betalinger, som er foretaget
for pakkerejsen, senest 14 dage efter, at aftalen er opsagt (pakkerejsedirektivets artikel 12,
stk. 4).
Den 5. marts 2020 offentliggjorde Kommissionens tjenestegrene med en opdatering den 19.
marts 2020 en uformel vejledning på Kommissionens websted om anvendelsen af
pakkerejsedirektivet i forbindelse med covid-19
60
, som bekræfter den rejsendes ret til fuld
refusion, hvis betingelserne i pakkerejsedirektivets artikel 12, stk. 2 eller 3, er opfyldt på
grundlag af en individuel vurdering. I dette notat anførte Kommissionens tjenestegrene også,
at rejsende i betragtning af rejsearrangørernes likviditetssituation bør overveje at acceptere, at
deres pakkerejser udsættes til et senere tidspunkt, hvilket i betragtning af den nuværende
med en "anden bølge", Behavioural changes in tourism in times of COVID-19,
https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC121262/report_covid_tour_emp_final.pdf.
Behavioural changes in tourism in times of COVID-19,
https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC121262/report_covid_tour_emp_final.pdf.
Jf. BEUC's Evaluation of the Member States Implementation of the EU Commission Recommendation on
"vouchers" af 14.12.2020, https://www.beuc.eu/publications/travel-voucher-chaos-continues-several-eu-
countries-and-travel-industry-still-flouting/html.
Ifølge referatet af den anden gennemførelsesworkshop den 13. juni 2016 (s. 19) indebærer "uundgåelige og
ekstraordinære omstændigheder" i henhold til pakkerejsedirektivet, at den relevante begivenhed ikke var
forudsigelig eller var forudsigelig på tidspunktet for bestillingen, jf.
https://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=35324.
Disse referater afspejler ikke
Kommissionens officielle holdning vedrørende fortolkningen af pakkerejsedirektivet. I artikel 4, stk. 6, nr.
ii), i Rådets direktiv 90/314/EØF anvendes udtrykket "force
majeure, hvorved der forstås usædvanlige og
uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og som han
ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed".
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf,
offentliggjort på
Kommissionens websted om reaktion på coronavirus https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-
eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation_da.
57
58
59
60
15
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0017.png
usikkerhed om at udarbejde rejseplaner kan ske ved hjælp af en kreditnota ("voucher"). Flere
medlemsstater anmodede Kommissionen om at suspendere retten til refusion på 14 dage
og/eller erstatte den med en midlertidig voucherløsning
61
.
I et brev af 27. marts 2020 til alle medlemsstater
62
mindede kommissær Reynders om, at den
rejsendes ret til refusion finder anvendelse på covid-19-relaterede aflysninger. For at lette
virksomhedernes likviditetsproblemer foreslog han, at rejsearrangører kunne tilbyde vouchere
på den betingelse, at de rejsende 1) kan vælge at acceptere voucheren og 2) bør have
mulighed for at anmode om fuld refusion, hvis de i sidste ende ikke gør brug af den. Desuden
understregede kommissær Reynders også, at der er behov for foranstaltninger til at sikre en
solid beskyttelse mod konkurs eller insolvens for at øge de rejsendes tillid til at træffe et
sådant valg.
5.1.1. Kommissionens henstilling om vouchere
Den 13. maj 2020 vedtog Kommissionen henstilling (EU) 2020/648 om vouchere, som
passagerer og rejsende får som alternativ til tilbagebetaling af aflyste rejse- og
transporttjenester i forbindelse med covid-19-pandemien
63
. I denne henstilling mindede
Kommissionen igen om retten til refusion i henhold til den gældende EU-lovgivning, nemlig
pakkerejsedirektivet og EU's forordninger om passagerrettigheder. Samtidig anerkendes i
henstillingen den uholdbare cashflow- og indtægtssituation for transport- og rejsesektoren,
der skyldes det store antal aflysninger, der fulgte i kølvandet på covid-19-pandemien. Derfor
kom Kommissionen med henstillinger til, hvordan vouchere i hele EU kunne gøres mere
attraktive som et alternativ til kontant tilbagebetaling for at øge accepten heraf blandt
passagerer og rejsende. Henstillingen nævnte også, hvilke typer EU-ordninger der er
tilgængelige til støtte for virksomheder i rejse- og transportsektoren.
Ved brev af 14. maj 2020 fra kommissær Reynders og kommissær Vălean
64
henledte
Kommissionen alle medlemsstaternes opmærksomhed på denne henstilling. Kommissionen
anmodede bl.a. om, at pakkerejsedirektivet og EU's forordninger om passagerrettigheder
anvendes korrekt, og at praksis, der er i strid med sådanne regler, opdages rettidigt og straffes
effektivt
65
.
Med sin henstilling sendte Kommissionen et klart signal til medlemsstaterne og
interessenterne om, at den ikke ville imødekomme opfordringer om at sænke
forbrugerbeskyttelsen
66
. Flere medlemsstater
67
fulgte Kommissionens henstilling og vedtog
61
62
63
64
65
66
Se i denne forbindelse f.eks. også afgørelsen fra den tyske regering af 2. april 2020 om at anmode
Kommissionen om på EU-plan at fremsætte forslag om pakkerejser og passagerrettigheder, som midlertidigt
bør erstatte kontant refusion med vouchere i tilfælde af covid-19-relaterede aflysninger,
https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/im-sogenannten-corona-kabinett-der-bundesregierung-
wurde-heute-folgender-beschluss-fuer-eine-gutscheinloesung-bei-pauschalreisen-flugtickets-und-
freizeitveranstaltungen-gefasst--1738744.
Ref. ARES(2020)1801052.
EUT L 151 af 14.5.2020, s. 10.
Ref. ARES(2020)2559372.
Se også dokumentet med spørgsmål og svar på Kommissionens websted om reaktion på coronavirus:
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/passenger-rights-faqs_3107_da.pdf.
I sin beslutning af 19. juni 2020 om transport og turisme i 2020 og derefter opfordrede Europa-Parlamentet
Kommissionen til at foreslå fælles EU-regler om vilkår og betingelser for de vouchere, der udstedes i
forbindelse med covid-19, idet der bevares et højt niveau af forbrugerbeskyttelse. Det foreslog også at
undersøge muligheden for at udarbejde en europæisk rejsegarantiordning for virksomheder med henblik på
at sikre finansiel likviditet for at garantere refusion til de rejsende såvel som udgifter til hjemsendelse,
sammen med en rimelig kompensation for eventuelle skader i tilfælde af konkurs, jf.
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0169_EN.html, punkt 14 og 15.
16
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0018.png
lovgivning om frivillige vouchere vedrørende pakkerejser og/eller vedtog
statsstøtteforanstaltninger for rejsesektoren direkte i henhold til de midlertidige
rammebestemmelser for statsstøtte til støtte for økonomien under det nuværende covid-19-
udbrud
68
eller i henhold til traktaten
69
. Forbrugerorganisationer har imidlertid klaget over, at
EU-landene, luftfartsselskaberne og rejsearrangørerne ikke har fulgt Kommissionens
henstilling korrekt
70
.
5.1.2. Midlertidige nationale regler, der fraviger fra pakkerejsedirektivet
Ifølge Kommissionens oplysninger har 15 medlemsstater vedtaget specifikke regler, der
midlertidigt tillader arrangører af pakkerejser at indføre vouchere i stedet for at foretage
kontant refusion for annullerede rejser eller at udsætte refusionen ud over perioden på 14
dage, hvilket er i strid med artikel 12, stk. 2, artikel 12, stk. 3, litra b), og artikel 12, stk. 4,
sammenholdt med artikel 4 i pakkerejsedirektivet.
Som følge deraf og i overensstemmelse med den klare holdning, der kom til udtryk i
henstilling 2020/648, indledte Kommissionen traktatbrudsprocedurer mod 11
medlemsstater
71
. Kommissionen indledte ikke traktatbrudssager mod de fire medlemsstater,
hvor de midlertidige undtagelser fra pakkerejsedirektivet var udløbet eller var blevet ændret,
da Kommissionen besluttede at indlede en traktatbrudssag. På tidspunktet for denne rapport
verserer der stadig traktatbrudssager mod fire medlemsstater.
I flere medlemsstater har de pågældende foranstaltninger, selv om de ikke er gældende mere,
stadig konsekvenser, f.eks. fordi rejsende, som har modtaget obligatoriske vouchers på
grundlag af lovgivning, som er udløbet eller ophævet, skulle vente mindst frem til disse
vouchers' udløbsdato, før de kunne kræve refusion af forudbetalinger for aflyste pakkerejser.
Kommissionen opfordrede indtrængende disse medlemsstater til at træffe foranstaltninger til
at rette op på den situation, som er skabt af tidligere lovgivning, der var i strid med
pakkerejsedirektivet, og sikre, at forbrugere, der foretrækker tilbagebetaling af penge i stedet
for en voucher, faktisk modtager pengene i overensstemmelse med pakkerejsedirektivet
72
.
5.1.3. Nationale statsstøtteforanstaltninger
Ud over de generelle statsstøtteordninger, der også er til rådighed for aktører i turistsektoren,
har flere medlemsstater vedtaget specifikke statsstøtteforanstaltninger til støtte for arrangører
67
68
69
70
71
72
F.eks. har Cypern, Tyskland, Ungarn og Letland fastlagt en lovramme for frivillige vouchere. Grækenland
og Italien gjorde det samme efter indledningen af traktatbrudssager. Danmark, Tyskland, Nederlandene og
Polen har vedtaget statsstøtteforanstaltninger til støtte for ordninger til beskyttelse mod konkurs eller
insolvens.
Jf. meddelelse fra Kommissionen af 19. marts 2020
—
Midlertidige rammebestemmelser for statslige
foranstaltninger til støtte for økonomien under det nuværende covid-19-udbrud (EUT C 91I af 20.3.2020, s.
1). De midlertidige rammebestemmelser blev ændret den 3. april, den 8. maj, den 29. juni, den 13. oktober
2020 og den 28. januar 2021, jf. den uformelle konsoliderede udgave på Kommissionens websted under
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html.
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, under tilsvarende hensyntagen til visse krav i de
midlertidige rammebestemmelser.
Jf. BEUC's rapport "Covid-19
and EU Travellers’ Right —
Evaluation of the Member States Implementation
of the EU Commission Recommendation on 'vouchers'" af 14.12.2020,
https://www.beuc.eu/publications/travel-voucher-chaos-continues-several-eu-countries-and-travel-industry-
still-flouting/html.
Jf. Kommissionens pressemeddelelser af 2. juli og 30. oktober 2020 (under punkt 5
—
Retlige Anliggender):
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/INF_20_1212
og
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/inf_20_1687
.
Skrivelse af 30.10.2020 adresseret til ti medlemsstater, ref. nr. ARES(2020)6156146.
17
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0019.png
af pakkerejser og navnlig indført garantiordninger for vouchere for at sikre, at rejsende får
godtgjort deres udgifter i tilfælde af, at rejsearrangøren bliver insolvent, som anbefalet af
Kommissionen i dens henstilling 2020/648. Kommissionen godkendte disse foranstaltninger i
overensstemmelse med de midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte
73
eller i henhold til
traktaten
74
.
Danmark vedtog et lån på 200 mio. EUR til Rejsegarantifonden til aflyste rejser på grund af
covid-19-udbruddet
75
. Tyskland vedtog en garantiordning på 840 mio. EUR for at sikre
frivillige vouchere, der accepteres af rejsende i stedet for kontant refusion
76
. Med denne
ordning sigtede Tyskland mod at gøre vouchere til et attraktivt alternativ til kontant refusion.
Polen vedtog foranstaltninger til støtte for rejsearrangører og andre virksomheder inden for
turisme og kultur
77
. Under denne ordning yder den polske stat refusion til rejsende, der er
berørt af covid-19-relaterede aflysninger, på vegne af rejsearrangører, som skal tilbagebetale
disse lån. Italien vedtog foranstaltninger med henblik på at yde direkte støtte til
rejsearrangører og rejsebureauer for at kompensere for tab
78
. Nederlandene vedtog et lån på
165 mio. EUR til støtte for de fem nederlandske garantifonde, der tilbyder garantiordninger
for pakkerejsearrangører
79
. Formålet med denne statsstøtte er at tilvejebringe likviditet til
fondene for at sikre tilstrækkelig dækning af alle betalinger til rejsende i tilfælde af
rejsearrangørers konkurs eller insolvens, herunder tilbagebetaling af "coronavouchere".
Bulgarien vedtog en støtteordning på ca. 26 mio. EUR til rejsearrangører og rejsebureauer
som kompensation for tab i forbindelse med refusion til rejsende, hvis pakkerejser er blevet
aflyst på grund af covid-19
80
. Cypern vedtog et anslået støttebeløb på 86,6 mio. EUR i form
af garantier for kreditnotaer udstedt til forbrugere og pakkerejsearrangører for at sikre disse
frivillige vouchere mod udstederens eventuelle konkurs eller insolvens
81
. Sverige vedtog
støtte i form af lån til rejsebureauer og rejsearrangører for at støtte dem i opfyldelsen af deres
lovbestemte tilbagebetalingsforpligtelser
82
. Østrig vedtog støtte i form af statsgarantier til
dækning i en begrænset periode af risikoen for konkurs for pakkerejsearrangører og
formidlere af sammensatte rejsearrangementer i betragtning af, at banker og
forsikringsselskaber har trukket sig ud af pakkerejseforsikringer, og de vanskeligheder,
pakkerejsearrangører og formidlere af sammensatte rejsearrangementer har med at finde
garantier til en overkommelig pris på markedet
83
.
5.2. Udfordringer
5.2.1. Overholdelse af rejsendes ret til refusion
I hele EU modtog tusindvis af rejsende, hvis rejser måtte aflyses på grund af covid-19,
angiveligt ikke refusion inden for 14 dage, jf. artikel 12, stk. 4, i pakkerejsedirektivet. De
blev enten nægtet refusion, fik pålagt at tage imod en voucher mod deres ønske, kunne ikke
kontakte arrangøren, modtog meget forsinket eller kun delvis refusion eller blev på anden
73
74
Se fodnote 68.
Jf. fodnote 69.
75
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_56856.
76
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_57741.
77
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_58102.
78
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_59755.
79
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_57985
80
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_59990.
81
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_59668.
82
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_59639.
83
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_60521.
18
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0020.png
måde forhindret i at udøve deres ret
84
. Stigningen i antallet af forespørgsler og klager, der
modtages af ATB-instanser, europæiske forbrugercentre og forbrugerorganisationer, gav også
anledning til bekymring over respekten for rejsendes rettigheder i henhold til
pakkerejsedirektivet.
5.2.2. Problemer for virksomheder
Som beskrevet i afsnit 5.1 udløste covid-19 anvendelsen af begrebet "uundgåelige og
ekstraordinære omstændigheder" som defineret i artikel 3, stk. 12, i pakkerejsedirektivet. I
betragtning 31 nævnes f.eks. "krigsførelse,
andre alvorlige sikkerhedsproblemer såsom
terrorisme, betydelige risici for menneskers sundhed såsom udbrud af en alvorlig sygdom på
rejsedestinationen eller naturkatastrofer såsom oversvømmelser, jordskælv eller vejrforhold,
der gør det umuligt at rejse sikkert".
Sådanne begivenheder er normalt, men ikke
nødvendigvis begrænset til en bestemt destination eller en bestemt del af verden.
Rejsearrangørerne kan ofte håndtere sådanne begivenheder ved at ændre destinationen,
udsætte datoen for rejsen eller yde refusion til den rejsende med krydsfinansiering gennem
indtægter fra bestillinger til andre destinationer, hvis disse omstændigheder udelukkende
gælder en bestemt destination. I tilfælde af en pandemi, der globalt fører til et kvasistop for
rejser over en længere periode, som det er tilfældet med covid-19, er refusionsforpligtelserne
væsentligt højere end indtægterne fra nye bestillinger. Desuden har arrangørerne ofte faste
omkostninger, der presser virksomhedernes økonomiske situation. Dette kan i sidste ende
skade de rejsendes interesser, hvis rejsearrangøren går konkurs, og de rejsende skal gøre krav
på aktiverne i konkursboet.
Kommissionens henstilling om vouchere (se 5.1.1 ovenfor) havde også til formål at løse
arrangørernes likviditetsproblemer som følge af massive covid-19-relaterede aflysninger.
Arrangørernes likviditetsproblemer forværres af det faktum, at de skal tilbagebetale pakkens
fulde pris til den rejsende, mens de ikke altid selv rettidigt modtager tilbagebetaling af
forudbetalte tjenester, der indgår som en del af pakken. Hvis tjenesteudbydere går konkurs i
mellemtiden, er det ikke sikkert, at arrangørerne overhovedet modtager refusion. Dette kan i
realiteten føre til en urimelig fordeling af byrden blandt operatørerne i rejseøkosystemet
85
.
Nogle pakkerejsearrangører og formidlere rapporterede, at luftfartsselskaberne under covid-
19-krisen stoppede den automatiske refusionsmekanisme over for rejsearrangører og andre
rejsebureauer gennem de globale distributionssystemer ("IT-bestillingssystemer"), mens
rejsearrangørerne var nødt til at tilbagebetale pengene til de rejsende.
Det ulige forhold mellem virksomheder forværres yderligere af forskellige retlige ordninger
for rejsearrangører og transporttjenesteydere. I modsætning til i pakkerejsedirektivet har
passagerer, der selv aflyser en flyrejse eller anden transporttjeneste, ikke ret til refusion i
henhold til EU's forordninger om passagerrettigheder, selv i tilfælde af usædvanlige
omstændigheder. I et sådant tilfælde vil de retlige konsekvenser og især passagerens ret til
refusion afhænge af vilkårene og betingelserne i den aftale, der er indgået mellem
passagererne og transportvirksomheden, og den gældende lovgivning i medlemsstaterne.
Hvis f.eks. en rejsende, der bestilte en pakkerejse med en flykomponent, annullerede aftalen
om pakkerejsen i overensstemmelse med pakkerejsedirektivet, skal rejsearrangøren betale
refusion til den rejsende, men har ikke ret i henhold til EU-lovgivningen til at kræve refusion
84
85
Jf. BEUC's rapport (fodnote 70) og undersøgelsen blandt dens medlemmer vedrørende klager i
pakkerejsesektoren (ikke offentliggjort).
Betragtning 13 i Kommissionens henstilling (EU) 2020/648.
19
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0021.png
fra luftfartsselskabet, hvis flyvningen blev gennemført. Arrangøren vil i stedet skulle anvende
en eventuel ret til refusion i henhold til den relevante lov i den pågældende medlemsstat.
Nogle rejsearrangører har foreslået at ændre artikel 22 i pakkerejsedirektivet og tilføje en
tilbagebetalingsforpligtelse for leverandører af rejseydelser, der ikke leveres som følge af
opsigelse af aftalen om pakkerejsen, hvis rejsearrangøren skal betale refusion til den rejsende.
Luftfartssektoren har på den anden side givet udtryk for stærk bekymring, med hensyn til at
de ofte komplekse virksomhedsforbindelser mellem rejsearrangører og leverandører af
rejsetjenesteydelser reguleres i pakkerejsedirektivet.
5.2.3. Officiel rejseadvarsel eller -vejledning
Det er almindeligt anerkendt, at en officiel rejseadvarsel fra de nationale myndigheder er en
vigtig indikator for, at en aftale om en pakkerejse kan annulleres som følge af uundgåelige og
ekstraordinære omstændigheder, der påvirker rejsens gennemførelse. Pakkerejsedirektivet
indeholder imidlertid ikke noget om den retlige værdi af en rejseadvarsel eller -vejledning fra
regeringer, da nogle medlemsstater på tidspunktet for vedtagelsen var stærkt imod enhver
henvisning til officielle rejsevejledninger i direktivet
86
.
Udstedelse af rejsevejledninger henhører under medlemsstaternes kompetence, idet de
udveksler oplysninger om den vejledning, de udsteder, gennem onlinenetværket for
konsulære forbindelser (CoOL). Under covid-19-pandemien udstedte medlemsstaterne
rejsevejledninger, ikke kun for så vidt angår tredjelande, men også vedrørende andre
medlemsstater, hvilket typisk hæmmer alle ikkevæsentlige rejser. I første omgang blev de
nationale rejseadvarsler eller -vejledninger ikke koordineret. Dette skabte usikkerhed for
rejsebranchen og forbrugerne, navnlig i grænseoverskridende situationer, om deres
rettigheder og forpligtelser.
Den 13. oktober 2020 vedtog Rådet en henstilling
87
om en koordineret tilgang til restriktioner
for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien i EU Selv om den ikke
direkte omhandlede rejsevejledninger, nåede medlemsstaterne til enighed om et fælles kort
over covid-19-risikoniveauet i EU, som blev offentliggjort af Det Europæiske Center for
Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme. Desuden forpligtede medlemsstaterne sig til at
give offentligheden klare og rettidige oplysninger, bl.a. via platformen Re-open EU
88
. I lyset
af den aktuelle epidemiologiske situation ændrede Rådet henstillingen den 1. februar 2021
89
.
5.2.4. Vouchere
I modsætning til forordningerne om passagerrettigheder giver pakkerejsedirektivet ikke
udtrykkeligt mulighed for at foretage refusion i form af en voucher. I sin henstilling (EU)
2020/648 anerkendte Kommissionen, at rejsearrangører kan foreslå vouchere som alternativ
til tilbagebetaling af aflyste rejse- og transporttjenester, som den rejsende frivilligt kan vælge
at tage imod, i tilfælde af aflysninger (se afsnit 5.1.1 ovenfor).
86
87
88
89
I Kommissionens forslag til pakkerejsedirektivet, COM(2013) 512 final af 9.7.2013, hedder det i betragtning
26: "Der
bør særligt anses for at foreligge uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, når det i
pålidelige og offentligt tilgængelige rapporter, såsom anbefalinger fra medlemsstaternes myndigheder,
frarådes at rejse til bestemmelsesstedet."
Denne sætning udgik under de lovgivningsmæssige forhandlinger.
Rådets henstilling (EU) 2020/1475 af 13. oktober 2020 om en koordineret tilgang til restriktioner for den frie
bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien (EUT L 337 af 14.10.2020, s. 3).
https://reopen.europa.eu/da.
Rådets henstilling (EU) 2021/119 af 1. februar 2021 om ændring af henstilling (EU) 2020/1475 om en
koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien (EUT
L 36I af 14.10.2020, s. 1).
20
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0022.png
Tyskland
90
, Ungarn
91
, Letland
92
og Cypern
93
har vedtaget nationale regler, der fastsætter en
retlig ramme for vouchers, som den rejsende selv kan vælge at tage imod, i
pakkerejsebranchen i overensstemmelse med Kommissionens henstilling, navnlig med
hensyn til beskyttelse mod udstederens konkurs eller insolvens. Italien og Grækenland har
fulgt dele af henstillingen, da de ændrede deres lovgivning efter indledningen af en
traktatbrudssag. Spanien ændrede sin lovgivning for at forhindre, at der blev indledt en
traktatbrudssag. Irland indførte statsgaranterede kreditnotaer, som kan tilbydes kunder hos
rejsearrangører og rejsebureauer, der opererer i Irland, i stedet for kontant tilbagebetaling,
hvis kunden accepterer det
94
.
Kommissionen anførte klart, at rejsendes ret til refusion som fastsat i pakkerejsedirektivet
skulle respekteres, og fandt, at vouchere kun er en acceptabel løsning, hvis den rejsende selv
kan vælge at tage imod dem.
5.2.5. Beskyttelse mod konkurs eller insolvens
Spørgsmålet var, om udestående krav om refusion fra rejsende var omfattet af ordningerne
for beskyttelse mod konkurs eller insolvens i henhold til pakkerejsedirektivet. I henhold til
artikel 17, stk. 1, i pakkerejsedirektivet skal rejsearrangøren stille garanti for, at alle
betalinger foretaget af den rejsende, refunderes "i
det omfang de relevante ydelser ikke
leveres som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens".
Kommissionen anførte i sin
henstilling 2020/648, at hvis arrangører bliver insolvente, er der risiko for, at mange rejsende
ikke modtager nogen refusion overhovedet, da deres krav mod arrangørerne ikke er
beskyttet
95
.
Ikke desto mindre har repræsentanter for rejsegarantifonde advaret om, at nogle udbydere af
beskyttelse mod konkurs kan komme under betydeligt yderligere pres i de kommende
måneder, hvis de skulle træde til for at refundere vouchere, der er udstedt af arrangører, der
går konkurs i stort antal. Dette er især tilfældet i medlemsstater, der forpligtede eksisterende
udbydere af beskyttelse mod konkurs eller insolvens til at dække vouchere uden
støtteforanstaltninger
96
. Spørgsmålet er, om refusionerne kan begrænses i lyset af
90
91
92
93
94
95
96
Lov af 10. juli 2020 om afbødning af konsekvenserne af covid-19-udbruddet inden for aftaleret om
pakkerejser, BGBl 2020 Teil I Nr. 35 af 16.7.2020, s. 1643.
Regeringsdekret 242/2020 af 27. maj om særlige regler for aftaler om rejseydelser i nødstilfælde.
Lov om håndtering af spredningen af covid-19-infektionen,
kapitel V, afsnit 46, Latvijas Vēstnesis, 110A,
9.6.2020, OP nr.: 2020/110A.1.
Nødforanstaltningerne i loven om turismesektoren fra 2020, lov 59(I)/2020 af 22. maj 2020.
https://www.gov.ie/en/publication/1ae3d-refund-credit-note/.
Jf. betragtning 14 til henstilling 2020/648. Jf. også side 6 i referatet fra den tredje gennemførelsesworkshop
om pakkerejsedirektivet (25. oktober 2016), hvor det angives, at ordlyden i artikel 17, stk. 1, antyder, at hvis
aftalen blev ophævet, før konkursen eller insolvensen opstod, skulle den ikke længere opfyldes på det
tidspunkt, hvilket betyder, at konkursen eller insolvensen ikke var skyld i, at rejseydelserne ikke blev leveret,
og at beskyttelse mod konkurs eller insolvens i henhold til artikel 17, stk. 1, synes at dække tab af penge som
følge af manglende opfyldelse, men ikke krav om refusion, der eksisterede allerede på tidspunktet for
konkursen eller insolvensen. Referatet, som er tilgængeligt på https://ec.europa.eu/newsroom/just/item-
detail.cfm?item_id=35324, afspejler ikke Kommissionens officielle holdning vedrørende fortolkningen af
pakkerejsedirektivet.
Ifølge de oplysninger, som Kommissionen råder over, er værdien af "obligatoriske" coronavouchere udstedt
i Frankrig ca. 850 mio. EUR og i Belgien ca. 300 mio. EUR. Den vigtigste nederlandske garantifond dækker
vouchere til en samlet værdi af ca. 400 mio. EUR.
21
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0023.png
pakkerejsedirektivets betragtning 40, hvorefter der ikke skal tages hensyn til "meget
usandsynlige risici" med henblik på en effektiv beskyttelse mod konkurs eller insolvens
97
.
Forbrugerorganisationer og nogle medlemsstater foreslog i forbindelse med udarbejdelsen af
denne rapport, at pakkerejsedirektivet bør ændres for at sikre, at forbrugernes refusionskrav
også beskyttes i situationer, hvor aftalen om pakkerejsen er blevet opsagt af årsager, der ikke
vedrører rejsearrangørens konkurs eller insolvens, f.eks. på grund af uundgåelige og
ekstraordinære omstændigheder.
5.2.6. Forsikring
Risici i forbindelse med pandemier er ofte udelukket fra forsikringspolicer, navnlig
afbestillingsforsikringer
98
. Dette begrænser rejsendes mulighed for at forsikre sig mod
eventuelle tab som følge af aflysning af en rejse forårsaget af en pandemi.
Nogle interessenter inden for rejsebranchen har foreslået, at rejsearrangører bør have
mulighed for at medtage en passende personlig rejseforsikring i en pakke med en tilvalgs-
/fravalgsmulighed.
I
interessentgruppen
for
pakkerejsedirektivet
har
forbrugerorganisationerne imidlertid understreget, at enhver forsikring, som de rejsende selv
tegner, på ingen måde bør begrænse de rejsendes eksisterende ret til refusion og beskyttelsen
under den obligatoriske beskyttelse mod konkurs eller insolvens.
6. Næste skridt
De spørgsmål, der er beskrevet i denne rapport, navnlig i afsnit 3.2, 4 og 5, og de praktiske
konsekvenser heraf kræver yderligere analyse. Navnlig bør covid-19-krisens fulde
indvirkning på sektoren og forbrugerbeskyttelsesniveauet evalueres yderligere.
Som bebudet i sin nye forbrugerdagsorden vil Kommissionen på grundlag af resultaterne af
denne rapport senest i 2022 foretage en "mere
indgående analyse af, hvorvidt de nuværende
lovgivningsmæssige rammer for pakkerejser, herunder vedrørende beskyttelse i tilfælde af
konkurs eller insolvens, stadig er hensigtsmæssige med hensyn til at sikre en robust og
omfattende forbrugerbeskyttelse til enhver tid under hensyntagen til udviklingen på området
passagerrettigheder"
99
. Den kommende indgående analyse, der er planlagt til 2022, vil ikke
have til formål at mindske forbrugerbeskyttelsen. Tværtimod vil Kommissionen vurdere,
hvordan det høje forbrugerbeskyttelsesniveau, som pakkerejsedirektivet giver, kan sikres,
hvordan forbrugernes rettigheder til enhver tid kan håndhæves effektivt, og hvordan en mere
rimelig fordeling af byrden blandt operatørerne i værdikæden kan bidrage til dette formål.
Denne foranstaltning under forbrugerdagsordenen vil tage højde for de relevante tiltag, der er
bebudet i strategien for bæredygtig og intelligent mobilitet. Disse foranstaltninger omfatter 1)
en gennemgang af lovrammen for passagerrettigheder, herunder for at sikre dens
modstandsdygtighed over for omfattende rejseafbrydelser, inklusive muligheder for
97
98
99
Betragtning 40 i pakkerejsedirektivet lyder som følger: "Ved
den effektive beskyttelse mod konkurs eller
insolvens bør der dog ikke tages hensyn til meget usandsynlige risici, f.eks. den samtidige insolvens eller
konkurs af flere af de største rejsearrangører, hvilket i uforholdsmæssig høj grad ville have en indvirkning
på omkostningerne til beskyttelse og således hæmme dens effektivitet.
I sådanne tilfælde kan garantien for
tilbagebetaling være begrænset".
Jf. f.eks. analysen fra den belgiske forbrugerorganisation Test Achats offentliggjort den 22.10.2020,
https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus.
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet, En ny forbrugerdagsorden
—
styrkelse af
forbrugernes stilling med henblik på at opnå en bæredygtig genopretning (COM(2020) 696 final af
13.11.2020).
22
 kom (2021) 0090 - Ingen titel
2342303_0024.png
multimodale billetter
100
og 2) en vurdering af mulighederne og, hvis det er relevant, forslag
om en passende finansiel beskyttelsesordning for at beskytte passagerer mod risikoen for en
likviditetskrise eller insolvens med hensyn til refusion af billetter og om nødvendigt
hjemtransport
101
senest i 2022.
Til det formål vil Kommissionen vurdere, om forskellene mellem pakkerejsedirektivet og
forordningerne om passagerrettigheder med hensyn til beskyttelse mod konkurs eller
insolvens og aflysningsrettigheder er berettigede, eller om reglerne bør tilpasses bedre
102
, og
om der bør foreslås specifikke regler for situationer som covid-19
103
med det formål at
beskytte forbrugerne bedre.
Bilag til COM(2020) 789 final, foranstaltning 63.
Bilag til COM(2020) 789 final, foranstaltning 64.
102
149 respondenter i den offentlige høring om den nye forbrugerdagsorden svarede på spørgsmål 3, at EU-
reglerne om passagerers og rejsendes rettigheder i forordningerne om passagerrettigheder og
pakkerejsedirektivet bør afstemmes bedre (37,91 %). 43 svarede, at forskelle i reglerne er hensigtsmæssige
(10,94 %), og 201 svarede "Ved ikke" (51,15 %), jf. den sammenfattende rapport
https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12464-A-New-Consumer-
Agenda/public-consultation.
103
159 respondenter i den offentlige høring om den nye forbrugerdagsorden besvarede spørgsmål 2 om,
hvorvidt der bør gælde specifikke regler (f.eks. længere refusionsfrister eller vouchere) i en situation, hvor
rejserestriktioner på verdensplan har medført, at rejseaktiviteten nærmest er gået i stå, med "Ja" (40,46 %).
56 respondenter svarede "Nej" (14,25 %), og 178 svarede "Ved ikke" (45,29 %), jf. den sammenfattende
rapport på https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12464-A-New-
Consumer-Agenda/public-consultation.
101
100
23