kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

Europaudvalget 2021-22
KOM (2021) 0582 Bilag 1
Offentligt

19. november 2021

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Kommissionens forslag til et nyt direktiv om genopretning og afvikling

af forsikringsselskaber, KOM (2021) 582

1. Resumé

Kommissionen præsenterede den 22. september 2021 et forslag til direktiv

om nationale regimer for genopretning og afvikling af forsikrings- og gen-

forsikringsselskaber som del af en pakke på forsikringsområdet. Forslaget

er oversendt i dansk sprogversion d. 18. november 2021.

Formålet med forslaget er at sikre en harmoniseret ramme for at håndtere

forsikringsselskaber, der bliver nødlidende. Forslaget skal bl.a. sikre, at

der i alle EU-lande er myndigheder, der kan foretage en kontrolleret af-

vikling, fx gennem nedskrivning af virksomhedskapitalen eller videresalg

af dele af selskaberne.

Regeringen støtter generelt Kommissionens forslag, der fastsætter fælles

EU-rammer for genopretning og afvikling af forsikringsselskaber. Rege-

ringen finder det vigtigt, at de nye rammer skal bidrage med merværdi og

tage højde for eksisterende, velfungerende regler på forsikrings- og pensi-

onsområdet i EU-landene, herunder i Danmark, hvorfor regeringen støt-

ter, at Kommissionen har fremsat et minimumsdirektiv.

Regeringen støtter målet om, at afvikling skal ske således, at selskabets

aktionærer og andre kreditorer skal bære tabene forud for forsikringsta-

gerne og de sikrede. Denne tilgang vurderes at kunne medføre en begræns-

ning af de tab, som bliver båret af forsikringstagere og de sikrede.

Forslaget ventes at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser. Den

konkrete nationale implementering af reglerne vil have betydning for, i

hvilket omfang forslaget får statsfinansielle og/eller erhvervsøkonomiske

konsekvenser, og er bl.a. afhængig af den valgte placering og finansie-

ringsmodel for en fremtidig afviklingsmyndighed .

Forslaget forhandles pt i Rådet mhp. at opnå enighed blandt EU-landene,

hvorefter det skal forhandles og vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet

i den almindelige lovgivningsprocedure.

2. Baggrund

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

2/15

Forsikringsområdet er grundlæggende reguleret i EU gennem det gæl-

dende direktiv om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikrings-

virksomhed (herefter

Solvens II-direktivet)

, der indfører ensartede regler

for forsikrings- og genforsikringsvirksomhed på tværs af EU/EØS. Solvens

II-reglerne er et indgående lovgivningsmæssigt rammeværk for såkaldte

gruppe 1-forsikrings- og genforsikringsselskaber.

Blandt andet fastsætter

Solvens II-reglerne betingelserne for, at et selskab kan opnå tilladelse til at

operere som forsikringsvirksomhed, grænserne for tilladelsen, regler for

udøvelse af grænseoverskridende tjenesteydelsesvirksomhed, regler for

beregningen af selskabets solvenskapitalkrav, regler om tilsynet med sel-

skaberne mv. Solvens II-reglerne regulerer imidlertid ikke i samme om-

fang spørgsmålene om genopretning og afvikling af forsikringsselskaber.

Solvens II-direktivet

indebærer, at der er ensartede regler for forsikrings-

virksomhed på tværs af EU. Med hjemmel i Solvens II-direktivet har Kom-

missionen vedtaget en delegeret forordning (herefter

Solvens II-

forordningen)

, som indeholder supplerende regler til Solvens II-

direktivet, herunder særligt for så vidt angår selskabers beregning af sel-

skabers solvenskapitalkrav. Reglerne trådte samlet i kraft 1. januar 2016,

og det gældende EU-rammeværk for forsikringsvirksomhed benævnes i

det nedenstående samlet som

Solvens II-reglerne.

Kommissionen anmodede i februar 2019 Den Europæiske Tilsynsmyndig-

hed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) om at

evaluere Solvens II-reglerne. EIOPA har på den baggrund udarbejdet en

forberedende teknisk evaluering af Solvens II-reglerne og en række anbe-

falinger til brug for Kommissionens forberedelse af et forslag til revision

af reglerne.

På den baggrund har kommissionen dels fremsat forslag om en generel re-

vision af Solvens II-direktivet,

dels fremsat separat forslag om et nyt di-

rektiv om nationale regimer for genopretning og afvikling af forsikrings-

selskaber, som behandles her.

Forslaget om et nyt direktiv om nationale regimer for genopretning og af-

vikling af forsikringsselskaber skal ses i lyset af, at EIOPA i forbindelse

med deres evaluering erfarede, at de nuværende nationale regler på tværs

af EU/EØS kan medføre betydelige tab for både forsikringstagerne og de

sikrede,

særligt når der er tale om grænseoverskridende problemstillinger.

Derudover erfarede EIOPA, at der i nogle tilfælde er blevet brugt offentlige

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang

til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed.

De forsikringsselskaber, som er omfattet af Solvens II-reglerne grundet deres størrelse.

Kommissionen delegerede forordning (EU) 2015/35 af 10. oktober 2014 om supplerende

regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF om adgang til og udøvelse

af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed.

For en uddybning af Solvens II-regelsættet henvises til separat grund- og nærhedsnotat

om revisionen af Solvens II samt til det nuværende Solvens II-direktiv (2009/138/EF).

Den sikrede er den, som har krav på erstatningsudbetaling i henhold til en forsikringsaf-

tale. I nogle tilfælde vil det være andre end den forsikringstager, som har tegnet forsikrin-

gen, der har krav på erstatningsudbetalingen.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

3/15

midler på at dække forsikringstagernes og de sikredes tab. EIOPA vurde-

rede det derfor mest hensigtsmæssigt, at afvikling af forsikringsselskaber

så vidt muligt fremadrettet skal ske uden for de nationale, almindelige kon-

kursretlige regler og i stedet ske ved fortsættelse af forsikringsforpligtel-

serne under et harmoniseret afviklingsregime. Dette vurderer EIOPA vil

medføre færre tab for forsikringstagere, de sikrede, samfundet og andre

interessenter, idet en forsikringsforretning i givet fald kan køres helt eller

delvist videre i en relativt solvent afvikling frem for en fuldstændig kon-

kurs efter de konkursretlige regler.

3. Formål og indhold

Kommissionen har den 22. september 2021 fremlagt en pakke af forslag

på forsikringsområdet. Pakken består af:

1. Et forslag til revision af Solvens II-direktivet;

2. Et forslag til et nyt EU-direktiv for genopretning og afvikling af

forsikrings- og pensionsselskaber; samt

3. En meddelelse, hvori Kommissionen bl.a. redegør for sine overve-

jelser i forhold til at harmonisere reglerne for nationale forsikrings-

garantiordninger for forsikringstagere i EU.

Dette notat omhandler alene punkt 2. For de øvrige dele af pakken henvises

til selvstændige grund- og nærhedsnotater.

Forslaget til et nyt direktiv om nationale regimer for genopretning og af-

vikling af forsikrings- og genforsikringsselskaber skal sikre, at forsikrings-

selskaber og myndigheder er bedre forberedt på situationer, hvor forsik-

ringsselskaber kommer i økonomiske vanskeligheder og er i fare for ikke

at overholde Solvens II-reglernes kapitalkrav.

Formålet med forslaget er helt overordnet at begrænse forsikringstagernes,

de sikredes og andre interessenters tab i forbindelse med, at et gruppe 1-

forsikringsselskab

kommer i økonomiske vanskeligheder og eventuelt går

konkurs. Ensartede regler vil derudover gøre det nemmere at håndtere og

afvikle forsikringsselskaber, der opererer i flere lande. Samtidig vil det

sikre, at der skabes mere lige konkurrencevilkår ved, at forsikringsselska-

berne er underlagt det samme regelsæt.

En væsentlig del af del af tankegangen i forslaget er, at en genopretning

eller solvent afvikling af bestanden vil medføre langt færre tab for både

forsikringstagere, de sikrede, samfundet og andre interessenter, idet en for-

retning kan køres helt eller delvist videre i en relativt solvent afvikling frem

I det nedenstående vil livs-, skades- og genforsikringsselskaber samlet blive omtalt som

’forsikringsselskaber’,

medmindre der i konkrete tilfælde er behov for en sondring mel-

lem livs-, skades- og genforsikringsselskaber.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

4/15

for en fuldstændig konkurs efter de konkursretlige regler (som det blandt

andet er tilfældet i Danmark for skadesforsikringsselskaber).

De to hovedelementer i forslaget er:

- Genopretning, som retter sig mod de forebyggende foranstaltnin-

ger, som et forsikringsselskab skal iværksætte i tilfælde af, at sel-

skabet kommer i økonomiske vanskeligheder; og

- Afvikling, som retter sig mod de værktøjer, som myndigheder kan

tage i brug for at begrænse de tab, som ellers ville være forbundet

med et forsikringsselskabs konkurs.

I det følgende gennemgås de væsentligste hovedpunkter i forslaget.

Anvendelsesområde og oprettelse af en afviklingsmyndighed

Forslaget omfatter gruppe 1-forsikringsselskaber, herunder både livs- og

skadesforsikringsselskaber, samt genforsikringsselskaber,

som også er

omfattet af Solvens II-reglerne. Derudover omfatter forslaget en række sel-

skaber, som er forbundne til forsikringsselskaber.

I det følgende anvendes

alene betegnelsen

”forsikringsselskaber”.

I Kommissionens forslag forpligtes EU-landene til at udpege en offentlig

afviklingsmyndighed, som skal have beføjelser til at anvende genopret-

nings- og afviklingsværktøjerne på de forsikringsselskaber, der har hjem-

sted i det pågældende EU-land.

Afviklingsmyndigheden kan enten være

selvstændig eller være en centralbank, et ministerie, en styrelse, andre of-

fentlige administrative myndigheder eller myndigheder, som er bemyndi-

get med offentlige administrative beføjelser. Såfremt afviklingsmyndighe-

den er en del af en tilsynsmyndighed, skal der være funktionsadskillelse

mellem de forpligtelser, der er forbundet med afvikling af et forsikrings-

selskab og myndighedens tilsynsforpligtelser. Afviklingsmyndigheden

skal have beføjelser til at benytte de afviklingsredskaber, som direktivet

fastsætter.

Forenklede forpligtelser for visse forsikringsselskaber

Forslaget indeholder et proportionalitetsprincip, der giver tilsyns- og af-

viklingsmyndighederne beføjelser til at beslutte, i hvilket omfang kravet

om genopretnings- og afviklingsplaner skal gælde under hensyntagen til

det enkelte forsikringsselskabs størrelse, forretningsmodel og kompleksi-

tet. Anvendelsen af forenklede forpligtelser skal årligt rapporteres til

EIOPA.

Genopretningsplaner

Genforsikring betegner, at et forsikringsselskabs forsikringsmæssige risici delvis vide-

regives eller afgives til et andet forsikringsselskab, der betegnes

genforsikringsselskab

I Solvens II-reglerne omtalt som en

’gruppe’.

Hjemlandet er det land, hvor forsikringsselskabet har opnået tilladelse til at udøve for-

sikringsvirksomhed.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

5/15

Som et centralt element i krisehåndteringen opstiller forslaget et krav om,

at forsikringsselskaber skal udarbejde en genopretningsplan, der skal inde-

holde nærmere retningslinjer for, hvordan forsikringsselskabet vil kunne

rette op på sin økonomiske situation i tilfælde af en væsentligt forværring

af denne. Genopretningsplanen skal løbende vedligeholdes i overensstem-

melse med forsikringsselskabets forhold.

Tilsynsmyndighederne skal identificere, hvilke forsikringsselskaber, der er

forpligtet til at udarbejde genopretningsplaner ud fra en række faktorer.

Mindst 80 pct. af henholdsvis livs-, skades- og genforsikringsmarkedet i

hvert EU-land skal være omfattet af kravene, og kun lavrisikoselskaber

kan undtages ud fra en individuel vurdering.

Den nationale tilsynsmyndighed er forpligtet til at foretage en vurdering

af, om genopretningsplanen lever op til lovens krav, og om genopretnings-

planen er egnet til at genoprette selskabets økonomiske situation i rette tid.

Afviklingsplaner og vurdering af afviklingsegnethed

Ud over en genopretningsplan stiller direktivet tillige krav om, at afvik-

lingsmyndigheden skal udarbejde en særskilt afviklingsplan for hvert om-

fattet forsikringsselskab, som løbende skal tilpasses, såfremt forudsætnin-

gerne for planen ændrer sig. Mindst 70 pct. af henholdsvis livs- og skades-

forsikringsmarkedet i hvert EU-land skal være omfattet af kravene, og kun

lavrisikoselskaber kan undtages ud fra en individuel vurdering.

Afviklingsplanen skal indeholde en stillingtagen til, hvilke afviklingsbefø-

jelser afviklingsmyndigheden skal gøre brug af, såfremt forsikringsselska-

bet opfylder kriterierne for afvikling. Derudover skal afviklingsmyndighe-

den foretage en vurdering af selskabets afviklingsegnethed og hvorvidt der

er hindringer for afvikling.

Betingelser for afvikling

Forslaget fastsætter fælles betingelser for pligten til at anvende afviklings-

værktøjerne. Et forsikringsselskab skal afvikles, når det ikke længere kan

forventes, at selskabet på egen hånd kan afværge sin forværrede økonomi-

ske situation.

Afviklingsværktøjer og -beføjelser

Afviklingsmyndigheden skal have følgende afviklingsværktøjer, som de

kan tage i anvendelse, når betingelserne for afvikling er til stede:

a) Nedskrivning og konvertering

(”bail-in”):

Kapitalinstrumenter (ak-

tier mv.), gældsinstrumenter og andre forpligtelser skal kunne ned-

skrives eller konverteres for at lette udøvelsen af andre afviklings-

Lavrisikoselskab dækker over selskaber, hvor en samlet vurdering af selskabets sol-

vensoverdækning, kompleksiteten af selskabets forretning, selskabets ledelsessystem,

koncernstruktur, mv. bevirker, at selskabet samlet vurderes at udvise lav risiko.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

6/15

værktøjer, så hel eller delvis solvent afvikling og overførsel af por-

teføljer kan finde sted. I national lovgivning skal der oprettes et

hierarki for konvertering af kapitalinstrumenter, gældsinstrumenter

og andre forpligtelser, som komplimenterer og om nødvendigt an-

vendes i stedet for eksisterende nationale insolvensregler. Omfan-

get af nedskrivningen eller konverteringen af aktionærer og kredi-

torer skal besluttes af afviklingsmyndigheden på basis af en værdi-

ansættelse af selskabets aktiver og passiver og under hensyn til sel-

skabets kapitalbehov. Nedskrivning af aktionærer og kreditorer står

først og før forsikrings- og pensionskunder til at bære tab i afvik-

lingssituationer, ligesom nedskrivning af aktionærer og kreditorer

skal ske, førend et land evt. måtte beslutte at yde et nødlidende sel-

skab statsstøtte i form af egne statslige midler. Brugen af evt. stats-

støtte ifm. genopretningen eller afvikling af et selskab vil fortsat

skulle

være i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler.

Solvent afvikling: Tilbagekaldelse af tilladelse til at udøve forsik-

ringsvirksomhed fra et forsikringsselskab for at begrænse aktivite-

ten til udelukkende at servicere den eksisterende portefølje. Formå-

let med dette er at maksimere dækningsgraden for de sikredes er-

statningskrav under de tegnede forsikringer gennem den eksiste-

rende aktivmasse.

Beslutning om salg af forretning: Salg af hele eller dele af forsik-

ringsselskabets forsikringsportefølje på markedsvilkår uden at

skulle overholde de procedurer, som normalt skal overholdes ved

porteføljeoverdragelse.

Anvendelse af overgangsselskab: Hele eller dele af forsikringssel-

skabets forretning overføres til en overgangsselskab,

som skal

være offentligt ejet. Overgangsselskabet skal have tilladelse som

forsikringsvirksomhed efter Solvens II-reglerne. Overgangsselska-

bet skal være midlertidigt og udelukkende have til formål at sælge

porteføljen, når markedet er gunstigt for et salg.

Adskillelse af aktiver og forpligtelser: Værdiforringede eller i øv-

rigt problematiske aktiver og/eller forpligtelser skal kunne flyttes

til særskilt administration, i et såkaldt porteføljeadministrationssel-

skab, så de kan blive afviklet over tid. For at begrænse mulige kon-

kurrencemæssige forvridninger ved adskillelsen af aktiver og for-

pligtelser, og for at begrænse risikoen for

moral hazard,

bør dette

værktøj kun anvendes sammen med andre afviklingsværktøjer.

Det er hensigten, at det skal være muligt for EU-landene i deres implemen-

tering af forslaget at involvere eventuelle nationale forsikringsgarantiord-

ninger, som kan bidrage til finansieringen af afviklingsprocessen i det om-

fang, at forsikringsgarantiordningerne vil skulle påtage sig større tab i til-

fælde af en almindelig konkurssituation end ved brugen af afviklingsreg-

lerne efter forslaget.

Der er tale om en løsning, som svarer til

broinstitutter

på bankområdet.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

7/15

For at kunne anvende værktøjerne (a-e) skal afviklingsmyndigheden have

beføjelsen til at overtage styringen med det nødlidende forsikringsselskab,

overtage aktionærernes og ledelsens rolle, overføre aktiver og gennem-

tvinge bl.a. kontraktsændringer. Afviklingsmyndighederne skal dog holde

sig inden for rammer af EU's regler om statsstøtte. Nationale myndigheder

må gerne supplere reglerne med nationale værktøjer og beføjelser, såfremt

disse holder sig inden for forslagets rammeværk for afvikling.

Grænseoverskridende koncernafvikling

Kommissionen foreslår, at der skal etableres afviklingskollegier

under le-

derskab af koncernafviklingsmyndigheden

. Formålet med afviklingskol-

legierne er at skabe et omfattende og integreret rammeværk for genopret-

nings- og afviklingsværktøjer i EU/EØS og at imødekomme de behov, der

følger de større koncerner,

som i sagens natur ofte udøver forsikrings-

virksomhed på tværs af grænser. Afviklingskollegierne skal koordinere

forberedelses- og afviklingsforanstaltninger mellem de nationale myndig-

heder for at sikre optimale løsninger på EU/EØS-niveau.

Koncerntilsyn, tilsynsmyndigheder, koncernafviklingsmyndigheder og af-

viklingsmyndigheder, der deltager i afviklingskollegierne, skal bestræbe

sig på at nå frem til fælles beslutninger vedr. vurderingen af forebyggende

koncerngenopretningsplaner, vedtagelse af koncernafviklingsplaner og at

afhjælpe eller fjerne hindringer for afviklingsmulighederne. Såfremt de na-

tionale myndigheder i afviklingskollegierne ikke når frem til en fælles be-

slutning inden for fire måneder, så vil det være op til enten den

koncerntilsynsførende

eller

koncernafviklingsmyndigheden

eller

datterselskabets tilsynsmyndighed afhængig af beslutningens karakter.

Forholdet til tredjelande

Forsikringsselskaber i EU/EØS opererer ofte i tredjelande og omvendt,

hvorfor der er behov for et effektivt rammeværk for afvikling, som sikrer

samarbejde med myndighederne i tredjelande. Forslaget giver EU/EØS-

landes myndigheder de fornødne beføjelser til at understøtte tredjelandes

afviklingshandlinger, når et tredjelands forsikringsselskab kommer i øko-

nomiske vanskeligheder. Det sker ved at give retskraft til overførsel af ak-

tiver og forpligtelser, som befinder sig i eller er underlagt lovgivningen i

deres jurisdiktioner under givne betingelser. EU-afviklingsmyndigheder

skal også have beføjelser til at anvende afviklingsværktøjer på nationale

afdelinger af tredjelandes forsikringsselskaber, hvor en adskilt afvikling er

nødvendig af hensyn til offentlige interesser eller beskyttelse af forsik-

ringstagerne og de sikrede.

’Tilsynskollegier’

er kendt fra Solvens II-reglerne og dækker over sammenslutninger af

tilsynsmyndigheder for de lande, hvor den konkrete gruppe, som der føres tilsyn med,

udøver forsikringsvirksomhed.

Koncernafviklingsmyndigheden er afviklingsmyndigheden i det EU-land, hvor den

koncerntilsynsførende er beliggende.

’gruppe’

svarer for Solvens II-reglerne med visse tilpasninger til

’koncern’

som det

blandt andet anvendes i reguleringen af kreditinstitutter.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

8/15

Forslaget indebærer endvidere, at samarbejdsaftaler med tredjelandes af-

viklingsmyndigheder skal kunne indgås for at understøtte tredjelandes af-

viklingsforanstaltninger. EIOPA skal kunne deltage i rammeordninger for

afvikling med tredjelandes myndigheder, og nationale myndigheder skal

kunne indgå bilaterale

ordninger i overensstemmelse med EIOPA’s ram-

meordninger.

Sanktioner

For at sikre, at ledelsen i forsikringsselskaberne overholder reglerne i for-

slaget, skal EU-landene sikre, at der indføres regler om administrative

sanktioner og andre administrative indgreb, som er effektive, proportio-

nelle og samtidig har en præventiv virkning. EIOPA skal føre et centralt

Ændringer i anden lovgivning

For at sikre gennemførsel af forslaget vil der ske ændringer af bestemte

regler i Solvens II-direktivet, bestemte selskabsdirektiver, hvor eksiste-

rende bestemmer kan være til hinder for gennemførelsen af forslaget,

EIOPA-forordningen.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske Uni-

ons Funktionsmåde (TEUF). Europa-Parlamentet og Rådet er medlovgivere.

Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.

4. Europa-Parlamentets holdning

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har

endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at hensigten med forslaget ikke i tilstrækkelig grad

kan opfyldes af EU-landene alene. Det er særligt vigtigt med harmonise-

rede regler for genopretning og afvikling, når det er grænseoverskridende

forsikringsselskaber, som bliver nødlidende. Fælles tilgang til afvikling på

EU-niveau kræver en væsentlig grad af harmonisering af nationale praksis

og procedurer, hvilket er hensigten med Kommissionens forslag.

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering, idet det er væsentligt at

sikre forsikringstagere og de sikrede et højt beskyttelsesniveau på tværs af

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/47/EF af 6. juni 2002 om aftaler om fi-

nansiel sikkerhedsstillelse, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/25/EF af 21.

april 2004 om overtagelsestilbud, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/36/EF af

11. juli 2007 om udøvelse af visse aktionærrettigheder i børsnoterede selskaber og Eu-

ropa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1132 af 14. juni 2017 om visse aspekter

af selskabsretten.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) Nr. 1094/2010 af 24. november 2010

om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Tilsynsmyndighed for

Forsikrings og Arbejdsmarkedspensionsordninger), om ændring af afgørelse nr.

716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/79/EF.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

9/15

EU og en bedre håndtering af krisesituationer, som ofte har grænseover-

skridende karakter. Regeringen vurderer på den baggrund, at forslaget er i

overensstemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

De gældende danske regler på området findes i lov om finansiel virksom-

hed

og regler udstedt i medfør heraf, hvor særligt bekendtgørelse om le-

delse og styring af forsikringsselskaber mv.

(herefter

ledelsesbekendtgø-

relsen)

er relevant.

Genopretning

Ledelsesbekendtgørelsen fastlægger regler om, at et forsikringsselskabs

bestyrelse skal beslutte en kapitalnødplan, der skal indeholde operationelle

procedurer, som kan anvendes i praksis, hvis kapitalplanens forudsætnin-

ger brister.

Efter Finanstilsynets faste praksis indebærer dette, at selskabet skal fast-

sætte nogle objektive kriterier (typisk bestemte grænser af selskabers sol-

vensoverdækning), hvor selskabet ved brud på disse grænser skal træffe

bestemte foranstaltninger, som er egnede til at afhjælpe selskabets forvær-

rede finansielle situation.

Reglerne om kapitalnødplaner er udslag af national lovgivning og imple-

menterer ikke EU-lovgivning.

Der er derudover regler, som giver Finanstilsynet de fornødne værktøjer til

at håndtere situationer, hvor Finanstilsynet bliver opmærksom på, at et for-

sikringsselskab kan komme i økonomiske vanskeligheder.

Afvikling

Efter de gældende danske regler i lov om finansiel virksomhed har Finans-

tilsynet en række værktøjer, som Finanstilsynet kan anvende i forbindelse

med, at et selskab kommer i økonomiske vanskeligheder.

For skadesforsikringsselskaber vil selskabet ved afvikling i konkurs blive

administreret af en kurator som et konkursbo. De sikrede har fortrinsstil-

ling forud for de fleste andre kreditorer, når der sker udbetaling fra kon-

kursboet i konkursordenen. De fleste sikrede bliver dog dækket via Garan-

tifonden for skadesforsikringsselskaber. Den danske garantifond for ska-

desforsikringsselskaber er oprettet med lov om en garantifond for skades-

forsikringsselskaber, som er udslag af national lovgivning og ikke EU-

lovgivning. Garantifonden indtræder i sikredes krav imod konkursboet i

det omfang, den har ydet dækning og får samme fortrinsstilling som sik-

rede i konkursordenen.

https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/1447

Bekendtgørelse nr. 1723 af 16. december 2015 om ledelse og styring af forsikringssel-

skaber mv.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

10/15

For livsforsikringsselskaber og pensionsselskaber gælder andre regler ifm.

afvikling. Livsforsikringsselskaber og pensionsselskaber, der driver livs-

forsikringsvirksomhed, skal føre et register over en gruppe af ubehæftede

aktiver, betegnet

”registrerede aktiver”,

hvis samlede værdi til enhver tid

mindst svarer til værdien af selskabets samlede forsikringsmæssige hen-

sættelser, fx til dækning af fremtidige pensionsudbetalinger. Finanstilsynet

kan i tilfælde af konkurs i et livsforsikringsselskab beslutte at overtage ad-

ministrationen og overføre denne til et administrationsbo, hvis ikke forsik-

ringsbestanden overdrages til et eller flere andre selskaber.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Kommissionens forslag vil medføre behov for ændringer i dansk lovgiv-

ning

–

både for så vidt angår eksisterende danske regler og implementering

af regler vedr. et nyt regime for genopretning og afvikling af forsikrings-

selskaber, herunder oprettelse af en afviklingsmyndighed.

Forslaget indebærer, at der skal ske ændringer i de eksisterende danske

regler i ledelsesbekendtgørelsen om kapitalnødplaner for gruppe 1-forsik-

ringsselskaber. Reglerne om kapitalnødplaner har samme overordnede for-

mål som forslagets genoprettelsesplaner, hvor der dog stilles væsentligt

større krav til indholdet i kommissionens forslag.

Endvidere medfører forslaget et nyt regime for genopretning og afvikling,

som kun i begrænset omfang findes i gældende dansk ret. De eksisterende

danske regler på området må forventes at skulle ændres, hvor det dog

endnu ikke er klart i hvilket omfang.

Med forslaget skal der enten oprettes en ny dansk afviklingsmyndighed,

eller afviklingsmyndigheden skal tildeles en eller flere eksisterende myn-

digheder. Der skal ifm. dansk implementering af direktivet i national lov-

givning skulle tages stilling til, hvor afviklingsmyndighed skal placeres.

De værktøjer og beføjelser, som skal tildeles afviklingsmyndigheden, vil

antageligvis kunne skabe et behov for ændringer af eksisterende danske

retsregler i den finansielle lovgivning, herunder kapitalmarkedslovgivning,

konkurslovgivning og selskabslovgivning. Forslaget indebærer et krav til,

at EU-landene forpligtes til at fjerne nationale hindringer for de beføjelser,

som skal tildeles afviklingsmyndigheden. Det er endnu uklart, i hvilket

omfang forslaget vil indebære ændringer i gældende danske regler på disse

områder.

Efter de gældende danske regler vil insolvent afvikling af skadesforsik-

ringsselskaber som udgangspunkt ske ved konkursbehandling. Forslaget

vurderes at ændre på dette udgangspunkt. Formålet med forslaget er, at

insolvent afvikling af forsikringsselskaber fremadrettet skal undgås eller

ske helt eller delvist i andre rammer end konkurs.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

11/15

Efter de gældende danske regler vil insolvent afvikling af livsforsikrings-

selskaber ske ved oprettelse af et administrationsselskab, der er en selv-

stændig juridisk enhed separat fra livsforsikringsselskabet, der overtager

porteføljen af forsikringskontrakter sammen med de registrerede aktiver.

Livsforsikringsselskabet uden porteføljen vil i medfør af gældende ret i

udgangspunktet blive underlagt almindelig konkursbehandling. Forslaget

vurderes at indebære, at afviklingsmyndigheden får andre afviklingsværk-

tøjer, der i et vidt omfang supplerer/erstatter administrationsselskabet.

Afviklingsmyndigheder skal desuden bemyndiges til at kræve, at visse ka-

pitalinstrumenter skal kunne konverteres, og afviklingsmyndigheden skal

kunne konvertere kapitalandele

for at frigøre midler. Dette vil kræve nye

regler i dansk lovgivning.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget vil betyde øgede tilsynsforpligtelser for Finanstilsynet og dermed

behov for ressourcer, særligt i forbindelse med vurdering af genopretnings-

planer, yderligere fokus på forebyggelse og tidlig indgriben m.v. Finanstilsy-

net finansieres gennem bidrag fra de finansielle virksomheder under tilsyn,

og det vil derfor ikke have direkte statsfinansielle konsekvenser.

Hvorvidt forslaget indebærer direkte statsfinansielle omkostninger afhænger

derudover af implementeringen af reglerne, herunder om der skal oprettes en

selvstændighed afviklingsmyndighed i Danmark, eller om afviklingsmyndig-

heden skal placeres hos en eller flere eksisterende danske myndigheder, samt

den konkrete finansieringsmodel for disse afviklingsaktiviteter. Uanset frem-

gangsmåden, ventes afviklingsmyndigheden efter forslaget at indebære et

forøget ressourceforbrug til administration af reglerne.

Det bemærkes, at de afledte nationale udgifter som udgangspunkt vil skulle

afholdes inden for de berørte ministeriers eksisterende bevillingsrammer, jf.

retningslinjerne for den danske EU beslutningsprocedure og budgetvejled-

ningens bestemmelser herom. Såfremt der viser sig, at udgifterne ikke kan

håndteres inden for de eksisterende bevillingsrammer, vil dette skulle afkla-

res særskilt.

Forslaget kan have indirekte positive statsfinansielle konsekvenser, idet det

fastlægger rammer for håndtering af nødlidende selskaber, herunder for at

aktionærer og kreditorer i nødlidende selskaber bærer tabene, frem for de for-

sikrede og i sidste ende de offentlige finanser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Kommissionens forslag ventes at have positive samfundsøkonomiske ge-

vinster for forsikringstagere, de sikrede og den bredere finansielle sektor, i

de tilfælde, hvor anvendelse af afvikling frem for konkurs vil være mere

hensigtsmæssig og indebære færre omkostninger.

Aktier, mv., en såkaldt

bail-in

ordning, som det også kendes fra kreditinstitutter.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

12/15

Gevinsterne består i, at et nyt fælleseuropæisk genoprettelses- og afvik-

lingsregime kan begrænse de samfundsmæssige tab, som er forbundet med,

at et forsikringsselskab bliver nødlidende og eventuelt skal afvikles. For-

slaget forventes at begrænse de tab, som på nuværende tidspunkt i nogle

EU-lande bliver båret af nationale forsikringsgarantiordninger, hvoraf

nogle er finansieret af forsikringsbranchen, som opkræver bidragene di-

rekte eller indirekte hos forsikringstagerne. Idet forslaget indfører, at nød-

lidende forsikringsselskaber skal undergå en kontrolleret afvikling, hvor en

afviklingsmyndighed tildeles en række værktøjer, der er egnede til at be-

grænse forsikringstagernes, de sikredes og samfundets tab, frem for almin-

delig konkursbehandling, forventes det at begrænse disse tab.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Kommissionens forslag vil medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser,

idet forsikringsselskaber skal udarbejde og vedligeholde genopretningspla-

ner, hvilket vil indebære meromkostninger for forsikringsbranchen.

8. Høring

Forslaget har været i skriftlig høring i EU-Specialudvalget for den finan-

sielle sektor med frist for bemærkninger d. 7. oktober 2021.

Nedenfor sammenfattes hovedindholdet af de indkomne høringssvar fra

Nationalbanken (NB) og Forsikring & Pension (F&P).

Nationalbanken (NB)

fremhæver, at det er vigtigt, at både myndigheder

og forsikringsselskaber forbereder sig på krisesituationer og løbende for-

bedrer mulighederne for, at krisehåndtering kan forløbe på en hurtig, smi-

dig og kontrolleret måde, så væsentlige negative effekter for den finansielle

stabilitet og forbrugerbeskyttelsen undgås. NB finder, at genopretningspla-

ner er et vigtigt redskab for forsikringsselskaber og myndigheder i den hen-

seende. NB bemærker, at genopretningsplaner kan være med til at skabe

en bedre forståelse og større indsigt i de potentielle risici, samt muligheder

for at adressere disse risici rettidigt. Desuden finder NB det vigtigt, at af-

viklingsplaner for forsikringsselskaber er troværdige og praktisk anvende-

lige. NB mener derfor, at det er et skridt i den rigtige retning, at der på

afviklingsområdet for forsikringsselskaber sigtes efter mere harmoniserede

regler, samt at forslaget eksplicit inddrager hensynet til den finansielle sta-

bilitet.

Forsikring og Pension (F&P)

støtter overordnet regulering og tilsyn, som

har til formål at forebygge, at forsikringsselskaber skal afvikles eller går

konkurs. F&P mener samtidig, at den for alle parter mest direkte og billig-

ste vej til at nå dette mål går gennem effektivisering og harmonisering af

den daglige tilsynsvirksomhed med tilhørende håndhævelse af lovovertræ-

delser. F&P vurderer, at de senere års konkurser i danske skadesforsik-

ringsselskaber ikke skyldes manglende hjemler for Finanstilsynet til at

kunne gribe ind.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

13/15

I forhold til forslagets formål om at forebygge ”systemiske” konsekvenser

af forsikringsselskabers konkurs, er det F&P’s opfattelse, at der

næppe er

nogen danske forsikringsselskaber, hvis konkurs vil få systemiske virknin-

ger. F&P anerkender, at forholdene kan være anderledes i andre EU-lande,

men der er ikke i forslaget taget højde for disse mulige forskelle. Derfor er

F&P

uenig i forslagets krav om, at danske selskaber, der har 80 hhv. 70

procent af markedet i Danmark, skal udarbejde forebyggende nødkapital-

planer hhv. være omfattet af en national plan for opløsning af forsikrings-

selskaber. F&P er meget bekymret over den potentielle store administra-

tive og økonomiske byrde, som pålægges selskaberne uden en god begrun-

delse.

F&P

opfordrer desuden regeringen til at lægge afgørende vægt på, at de

kommende regler ikke pålægger selskaberne nye økonomiske og admini-

strative byrder. Såfremt det ikke er muligt, bør der arbejdes for, enten en

væsentlig sænkning de nævnte tærskler, eller sikring af, at der er rum i

direktivet for, at tilsynsmyndigheden hhv. den nye myndighed for opløs-

ning af forsikringsselskaber efter en konkret vurdering kan fritage selska-

berne fra den foreslåede regulering, hvis de ikke klart har en systemisk

betydning.

F&P

mener, at procentgrænsen på 80 for de selskaber, som skal udarbejde

nødkapitalplaner, i hvert for Danmarks vedkommende under alle omstæn-

digheder bør sænkes betydeligt. F&P mener endvidere, at kravene til ind-

holdet af nødkapitalplanerne i overensstemmelse med Finanstilsynets

praksis efter bekendtgørelsen om ledelse af forsikringsselskaber skal hol-

des på et generelt niveau, og at direktivet derfor ikke skal medføre krav om

aftalesikret (garanteret) adgang til kapitaltilførsel i situationer, hvor selska-

bets solvenssituation nok er forringet, men hvor selskabet stadig klart op-

fylder SCR-kapitalkravet.

F&P

er enig med forslaget i, at der med henblik på at undgå egentlige

konkurser i forsikringsselskaber er behov for en vis harmonisering af reg-

lerne om opløsning af forsikringsselskaber, når en opløsning er eneste al-

ternativ til en konkurs.

Idet forslaget ikke nærmere regulerer spørgsmålet om finansiering hverken

af den nye afviklingsmyndighed eller ved håndtering af konkrete sager,

mener F&P, at udgifter jf. forslaget bør kunne afholdes af garantifonde,

hvis sådanne findes, og at der ikke skal ske særskilt kapitalopbygning. Det

vil derfor være naturligt, at Skadesgarantifonden bl.a. får mulighed for

økonomisk at finansiere ”broløsninger” og bortsalg af forsikringsporteføl-

jer.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er på nuværende tidspunkt ikke nærmere kendskab til andre EU-landes

holdninger til forslaget. EU-landene ventes dog generelt at støtte formålet

med forslaget.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

14/15

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter generelt Kommissionens forslag, der etablerer mere

harmoniserede rammer for genopretning og afvikling af forsikringsselska-

ber i EU. Mere harmoniserede rammer kan bidrage til et styrket indre mar-

ked, en mere robust forsikringssektor i EU som helhed og højere beskyt-

telse af forsikringstagere og de sikrede.

Regeringen støtter formålet om, at forsøge at begrænse tab hos forsikrings-

tagere og de sikrede gennem et fælleseuropæisk genopretnings- og afvik-

lingsregime.

Regeringen lægger vægt på, at der er regler, der af hensyn til forsikrings-

tagerne og de sikrerede kan understøtte genopretning eller en ordentlig og

sikker afvikling i tilfælde af økonomisk uføre i et forsikringsselskab. Lig-

nende og velfungerende regler finder i dag anvendelse på området for kre-

ditinstitutter.

Regeringen finder det vigtigt, at de nye regler så vidt muligt tager højde

for eksisterende og velfungerende regler på forsikringsområdet i EU-

landene, herunder i Danmark. Regeringen vil arbejde for, at et fremtidig

fælleseuropæisk genopretnings- og afviklingsregime skaber merværdi

både i forhold til forsikringstagerne og de sikrede, og for det samlede er-

hvervsliv. Derfor støtter regeringen, at Kommissionen har fremsat et mini-

mumsdirektiv, som netop skal sikre et samspil med velfungerende natio-

nale regler og tage hensyn til nationale forhold.

Regeringen finder det ligeledes vigtigt, at reglerne er proportionale, så

eventuelle nye omkostninger og/eller administrative byrder fra genopret-

nings- og afviklingsplanerne står mål med størrelsen og kompleksiteten af

selskaberne.

Regeringen støtter det overordnede mål om, at afvikling af forsikringssel-

skaber så vidt muligt skal ske ved at fortsætte et selskabs aktiviteter frem

for konkurs, samt at selskabets aktionærer og andre kreditorer skal bære

tabene forud for forsikringstagerne og de sikrede, når forsikringsselskabet

går i afvikling. Denne tilgang vurderes at kunne medføre en generel be-

grænsning af de tab, som i sidste ende bliver båret af forsikringstagere og

de sikrede. Regeringen støtter derfor også, at forslaget styrker myndighe-

ders mulighed for at foretage indgreb, når det står klart, at et forsikrings-

selskab er i så store økonomiske vanskeligheder, at den fortsatte drift vil

medføre risiko for tab for forsikringstagerne og de sikrede.

Regeringen støtter, at forslaget styrker samarbejdet mellem myndigheder

på tværs af landegrænser i forbindelse med afvikling af forsikringsselska-

ber og -koncerner.

kom (2021) 0582 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

15/15

Regeringen lægger afgørende vægt på, at EU-landene har mulighed for at

vælge strafferetlige sanktioner frem for administrative bøder.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg d. 1.

oktober 2021 ifm. forelæggelsen af ECOFIN d. 5. oktober 2021, hvor

Kommissionens præsenterede pakken af forslag.