kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

Europaudvalget 2021-22
KOM (2022) 0349 Bilag 2
Offentligt

SAMLENOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAU DVALG

29. september 2022

Forslag til Europa-Parlamentet

og Rådets forordning om ’opret-

telse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsin-

dustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)’,

KOM (2022) 349

Nyt notat.

1. Resumé

Europa-Kommissionen (Kommissionen) fremsatte den 19. juli 2022 et

forslag til forordning om ’oprettelse af instrument til styrkelse af den

europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)’ KOM

(2022) 349. Forslaget har til formålet er at øge incitamenterne til fælles

forsvarsindkøb på kort sigt for at opnå stordriftsfordele samt modvirke

ordrekapløb.

Forslaget skal ses i lyset af de betydelige konsekvenser som Ruslands

uprovokerede militære aggression mod Ukraine har for europæiske for-

svar, og udspringer af den fælles meddelelse fra Kommissionen og EU's

Fælles Udenrigstjeneste om investeringsgab på forsvarsområdet af 18.

maj 2022.

Forslaget vedrører oprettelsen af et kortsigtet

instrument til styr-

kelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb

(EDIRPA),

der løber til og med 2024. Kommissionens forslag vurderes

at ville medføre lovgivningsmæssige konsekvenser samt konsekvenser

for statsfinanserne, samfundsøkonomien eller beskyttelsesniveauet.

Det tjekkiske formandskab lægger op til hurtig godkendelse af generel

indstilling i Rådet og efterfølgende vedtagelse mhp. udmøntningen af

instrumentet inden årets udgang.

Regeringen støtter formålet med Kommissionens forslag, som er at bi-

drage til at løse grænseoverskridende udfordringer på EU’s

forsvars-

marked, herunder særligt de kortsigtede, pressende anskaffelser, som

resultatet af den militære assistance til Ukraine, og initiativerne mod

løsning af de langsigtede strategiske kapacitetsmangler i EU. Regerin-

gen stiller sig dog kritisk over for den foreslåede finansiering via råde-

rummet til uforudsete udgifter (margen) og særlige instrumenter, og

lægger i den forbindelse vægt på, at forslaget i stedet bør finansieres

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

via omprioritering, således der ikke pålægges yderligere nationale byr-

der i form af øgede EU-bidrag.

Sagen forelægges Folketingets Europaudvalg den 7. oktober 2022 med

henblik på forhandlingsoplæg.

2. Baggrund

Europa-Kommissionen (Kommissionen) fremsatte den 19. juli 2022 et

forslag til forordning om ’oprettelse af instrument til styrkelse af den

europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb’ KOM (2022) 349.

Forslaget er oversendt til Rådet i dansk sprogversion den 19. juli 2022.

Forslaget er fremsat med hjemmel i artikel 173 TEUF.

Forslaget udløber af den fælles meddelelse af 18. maj 2022 om analyse

af investeringsunderskuddene på forsvarsområdet og vejen frem.

EU-landene står over for nye sikkerhedspolitiske udfordringer og har

derfor bebudet, at de agter at forhøje deres forsvarsbudgetter. Ifølge

Kommissionen indebærer disse øgede investeringer alvorlige risici, som

f.eks. at forværre fragmenteringen af den europæiske forsvarssektor

ned langs landegrænserne, at begrænse potentialet for samarbejde

gennem hele udstyrets levetid, at intensivere den eksterne afhængig-

hed og at hæmme interoperabiliteten og manøvremuligheden for med-

lemsstaternes væbnede styrker, såfremt der ikke sker samordning og

samarbejde.

De valg, der træffes med hensyn til kortfristede indkøb, vil have en

mere langsigtet indvirkning på den europæiske forsvarsteknologiske og

industrielle bases markedsudsigter i de kommende årtier. Kommissio-

nen ønsker derfor at yde støtte til de EU-lande, der ønsker at gå sam-

men om at forstærke deres forsvarskapacitet via fælles anskaffelser.

Dette gør Kommissionen indledningsvist gennem nærværende forslag

om oprettelse af EDIRPA, der løber til og med 2024. På sigt har Kom-

missionen varslet, at de efter oprettelsen af EDIRPA vil foreslå en for-

ordning om et langsigtet europæisk program for forsvarsinvesteringer

European Defence Investment Programme

(EDIP). Forslag til

EDIP-forordningen forventes fremsat i november 2022 og bygger vi-

dere på logikken bag EDIRPA.

Siden 2017 er der blevet opbygget et netværk af grænseoverskridende

forsknings- og udviklingssamarbejde på forsvarsområdet i hele EU i

form af programmerne Prepatory Action for Defence Research, Euro-

pean Defence Industrial Development Programme og Den Europæiske

Forsvarsfond. Danske forskningsinstitutioner og forsvarsindustrielle

virksomheder har været særdeles aktive i disse programmer.

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

Navnlig vil EDIRPA og det fremtidige program fungerer i overensstem-

melse med Den Europæiske Forsvarsfond, hvortil der er afsat 8 mia.

euro (2021-2027) til forskning og udvikling af forsvarsmateriel.

EDIRPA vil også supplere Den Europæiske Fredsfacilitet (EPF), som har

finansieret 2,5 mia. euro refusion til EU-lande, der har doneret for-

svarsmateriel til Ukraine. Selv om EPF delvist refunderer disse våben-

leverancer, er der nu behov for at bistå EU-landene i at genopbygge

deres våbenlagre og at gøre dette på en samarbejdsbaseret måde.

Det strategiske kompas for sikkerhed og forsvar, som blev vedtaget af

Rådet den 21. marts 2022, dækker alle aspekter af sikkerheds- og for-

svarspolitikken og højner EU's ambitionsniveau på dette område. I for-

svarspakken af 15. februar 2022 fremsatte Kommissionen konkrete

forslag til støtte for gennemførelsen af det strategiske kompas.

Med udgangspunkt i disse initiativer og med sigte på at styrke EU's

reaktion på Ruslands angrebskrig mod Ukraine blev der i den fælles

meddelelse af 18. maj 2022 om analyse af investeringsunderskuddene

på forsvarsområdet og vejen frem fremsat en række konkrete, trinvise

anbefalinger til foranstaltninger. Blandt disse anbefalinger er oprettel-

sen af Taskforcen for fælles indkøb af forsvarsmateriel og det kortsig-

tede instrument.

Den forudgående forsvarsanalyse fremførte nedenstående forslag:

•

Øjeblikkelig foranstaltning: taskforce til at støtte koordinering

Kortfristet EU-instrument til styrkelse af forsvarsindustriens kapa-

citeter gennem fælles indkøb (nærværende forordningsforslag)

En EU-ramme for fælles indkøb af forsvarsmateriel

Mod en fælles strategisk programmering og fælles indløb på for-

svarsområdet i EU

Styrkelse af Europas forsvarsindustris kapacitet

Fastholdelsen af forsknings- og udviklingsindsatsen

Forøgelse af Den Europæiske Investeringsbanks støtte til forsvar

Nærværende forslag fra Kommissionen vedrører det kortfristede instru-

ment, der løber til og med 2024.

3. Formål og indhold

Formålet med Kommissionens forslag er at styrke EU’s forsvarsindu-

strielle kapaciteter ved oprettelsen af et kortfristet instrument til fælles

indkøb.

Overordnet set er instrumentets formål (jf. artikel 3) at:

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

•

Stimulere EU-landene til at samarbejde om indkøb af forsvarsma-

teriel mhp. at skabe solidaritet, interoperabilitet og effektiv udnyt-

telse af offentlige udgifter, modvirke fortrængningseffekter på mar-

kedet (dvs. at forhøjet efterspørgsel gør det umuligt for EU-landene

at dække deres behov for forsvarsmateriel) og modvirke markeds-

fragmentering.

Styrke konkurrenceevnen og effektiviteten i den europæiske for-

svarsteknologiske og industrielle base, navnlig ved at fremskynde

forsvarsindustriens tilpasning bl.a. gennem forøgelse af dens pro-

duktionskapacitet til de strukturforandringer, der er fulgt i kølvan-

det på den nye sikkerhedspolitiske situation som følge af Ruslands

aggression mod Ukraine.

•

Forslaget er af begrænset varighed og løber som udgangspunkt fra

vedtagelse indtil den 31. december 2024. Instrumentet skal udmøntes

gennem ét flerårigt arbejdsprogram.

Herunder redegøres der for forordningens væsentligste indhold.

Finansieringsramme (artikel 4)

Finansieringsrammen udgør 500 mio. euro i løbende priser i perioden

fra forordningens ikrafttræden (forventeligt i løbet af 2022) til den 31.

december 2024. Midlerne kan anvendes til teknisk og administrativ bi-

stand if. m. gennemførsel af instrumentet.

Tredjelande, der er associeret med instrumentet (artikel 5)

Instrumentet er åbent for deltagelse af medlemsstater og associerede

lande

Gennemførelse og former for EU-finansiering (artikel 6)

Instrumentet, inklusiv tilskud, gennemføres ved direkte forvaltning hos

Kommissionen i overensstemmelse med finansforordningen.

EU’s finansielle bidrag til medlemsstaternes fælles indkøb har til formål

at tilskynde til samarbejde, hvorfor tilskuddene fastlægges, således der

opstår et incitament til at foretage fælles indkøb. Foranstaltninger kan

kun finansieres, såfremt de ikke er igangsat før den 24. februar 2022.

Støtteberettigede foranstaltninger (artikel 7)

For at være støtteberettiget skal foranstaltningerne 1) omfatte samar-

bejde om fælles indkøb af det mest akutte kritiske forsvarsmateriel

mellem støtteberettigede enheder; 2) indebære nyt samarbejde eller

en udvidelse af et eksisterende samarbejde til at omfatte yderligere

Medlemmer af Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA), der også er med-

lemmer af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS).

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

medlemsstater eller associerede lande; 3) gennemføres af et konsor-

tium bestående af mindst tre medlemsstater; og 4) opfylde de yderli-

gere betingelser i artikel 8.

Foranstaltninger er ikke støtteberettiget, såfremt de indebærer 1) varer

eller tjenesteydelser, som er ulovlige i henhold til gældende folkeret

eller 2) dødbringende autonome våbensystemer uden mulighed for en

meningsfuld menneskelig kontrol over beslutninger angående

måludvælgelse og affyringstidspunkt, når der udføres angreb på men-

nesker.

Yderligere finansieringsbetingelser (artikel 8)

Der udpeges en offentlig indkøber af medlemsstaterne eller de associ-

erede tredjelande, der forestår de fælles indkøb. De fælles udbudspro-

cedurer og -kontrakter skal indeholde en række krav til kontrahenter

og underkontrahenter, der bl.a. omfatter garantier stillet af kontrahen-

terne samt at forsvarsmateriel ikke må være underlagt begrænsninger

af ikke-associerede tredjelande.

Støtteberettigede enheder (artikel 9)

Såfremt de opfylder kriterierne for støtteberettigelse fastsat i finans-

forordningens artikel 197, er følgende enheder berettiget til finansie-

ring: 1) Offentlige myndigheder eller ordregivere

og 2) offentlige myn-

digheder i associerede lande.

Tildelingskriterier (artikel 10)

Indkomne fælles indkøbsforslag evalueres ud fra tildelingskriterier.

Disse går hovedsageligt på bidrag til styrkelse og udvikling af Unionens

forsvarsindustrielle base, bidrag til konkurrenceevne, styrket grænse-

overskridende samarbejde og omfanget af både indkøbets monetære

størrelse og antallet af deltagere i indkøbet.

Arbejdsprogram (artikel 11)

Instrumentet gennemføres ved et arbejdsprogram, som fastsætter den

finansielle mindstestørrelse af det fælles indkøbsforanstaltninger og det

vejledende beløb for finansiel støtte til medlemsstaterne.

I arbejdsprogrammet fastsættes finansieringsprioriteterne i overens-

stemmelse med de beskrevne målsætninger for instrumentet.

Overvågning og rapportering (artikel 12)

Senest den 31. december 2024 udarbejder Kommissionen en evalue-

ringsrapport om instrumentet til Europa-Parlamentet og Rådet. Rap-

Defineret i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU og 2014/25/EU.

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

porten baseres på høringer af medlemsstaterne og de vigtigste interes-

senter. Rapporten skal evaluere på instrumentets virkning og effektivi-

teten i de iværksatte foranstaltninger.

Finansieringsramme, detaljeret

Kommissionen vil foretage den direkte forvaltning af instrumentet. I

den forbindelse planlægger Kommissionen at udarbejde ét flerårigt pro-

gram, der fastlægger finansieringsprioriteterne og -betingelserne. Man

vil benytte samme betalingsbetingelser som ved EDIDP og Forsvars-

fonden.

Der vil være et EU-bidrag til instrumentet på 500 mio. euro i perioden

2022-2024, der skal udgøre et finansielt incitament til medlemssta-

terne i form af tilskud til at foretage fælles indkøb.

Midlerne vil hovedsageligt udmøntes som tilskud. Tilskudsbeløbene

fastsættes på forhånd i en tilskudsaftale, hvor en række betingelser

knyttes til selve udbetalingen. Tilskuddene vil blive udbetalt på bag-

grund af de mål, der er fastsat i tilskudsaftalen. Der vil være fokus på

at mindske administrationsomkostningerne for modtagerstaterne for at

sikre, at flest mulige midler går direkte til instrumentets formål.

Der er identificeret en række potentielle risici ved instrumentet, herun-

der særligt ift. absorption, altså omsætningsevne, manglende appetit

på samarbejde blandt medlemsstaterne og ineffektiv gennemførsel af

instrumentet.

Selve finansieringen af instrumentet kræver anvendelse af den uudnyt-

tede margen inden for udgiftsområde 5 (sikkerhed og forsvar) og ud-

nyttelse af de særlige instrumenter, som er fastlagt i forordningen for

EU’s

flerårige finansielle rammer (MFF). De særlige instrumenter mu-

liggør finansiering, der ligger ud over udgiftsloftet i MFF.

Sammenhæng med gældende regler på samme område

Instrumentet deler retsgrundlag med forordningen for den Europæiske

Forsvarsfond. Forsvarsfonden tilskynder samarbejde mellem retlige in-

stanser om forsknings- og udviklingsprojekter på forsvarsområdet. In-

strumentet vil støtte det videreførte samarbejde om fælles indkøb af

forsvarsmateriel.

Sammenhæng med Unionens politik på andre områder

Instrumentet supplerer eksisterende samarbejdsbaserede forsvarsini-

tiativer, som fx det permanente strukturerede samarbejde (PESCO) li-

gesom, at det vil skabe synergier med gennemførelsen af det strategi-

ske kompas og andre EU-programmer så som den Europæiske For-

svarsfond.

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

Instrumentet vil dertil

gennemføres i overensstemmelse med EU’s ka-

pacitetsudviklingsplan, som fastlægger forsvarskapacitetsprioriteterne

for Unionen. Der tages ligeledes hensyn til relevante prioriteter og ak-

tiviteter i NATO, når de tjener Unionens sikkerheds- og forsvarsinte-

resser.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet

har endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.

Forslaget vil blive behandlet i Europa-Parlamentets udvalg for industri,

forskning og energi (ITRE).

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører, at hensigten med forslaget ikke i tilstrækkelig

grad vil kunne opnås af medlemsstaterne på national basis. Med en øget

sikkerhedstrussel, der har fordret, at medlemsstaterne har forhøjet deres

forsvarsbudgetter og sigter mod ens indkøb af udstyr, vurderer Kommis-

sionen, at der derfor er behov for at samarbejde. Ifølge Kommissionen er

det derfor nødvendigt at tilskynde til fælles indkøb, der vil kunne sikre,

at medlemsstaterne opnår bedre betingelser og leveringstider ved at

samarbejde i anskaffelsesfasen.

På det foreliggende grundlag er det derfor regeringens vurdering, at nær-

hedsprincippet er overholdt.

6. Gældende dansk ret

Kommissionens forslag vurderes ikke at have indvirkning på gældende

dansk ret.

7. Konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget vil medføre statsfinansielle konsekvenser via det danske EU-

bidrag. De statsfinansielle konsekvenser som følge af forslaget lægger

op til anvendelse af margen i EU-budgettet for ca. 160 mio. euro i pe-

rioden 2022-2027 samt at anvende særlige instrumenter under EU-

budgettet for ca. 339 mio. euro. Danmark finansierer ca. 2 pct. af EU’s

budget. Forslaget har dermed statsfinansielle konsekvenser gennem

EU’s budget på ca. 90 mio. kr. i perioden 2022-2027.

Forsvaret forventer at kunne udnytte instrumentet til at øge købekraf-

ten i forhold til andre, og større, europæiske medlemsstater, ved at

indgå i grænseoverskridende fællesanskaffelser. Dette kan afsted-

komme hurtigere leveringstider og lavere priser. Instrumentet forven-

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

tes ligeledes at styrke implementeringen af den Europæiske Forsvars-

fond, hvorigennem Danmark og danske virksomheder deltager i en

lang række projekter med potentiale for fællesanskaffelse.

Det bemærkes ydermere, at afledte nationale udgifter som følge af EU-

retsakter afholdes inden for de berørte ministeriers eksisterende bevil-

lingsramme, jf. budgetvejledningens bestemmelser herom.

Samfundsøkonomiske og erhvervsøkonomisk konsekvenser

Forslagets konsekvenser for danske leverandører og underleverandø-

rer af forsvarsmateriel og -ydelser kan på nuværende tidspunkt ikke

opgøres. Målsætningen fra Kommissionen er, at medlemsstaternes kri-

tiske behov strømlines og gøres mere transparente og at effektiviteten

i de forsvarsindustrielle produktionslinjer derved øges. En systematisk

indsigt i danske og europæiske militære behov kan muliggøre en mere

struktureret planlægning for forsvarssektoren. Samtidig kan instru-

mentet risikere at favorisere større leverandører og dermed skubbe

små- og mellemstore virksomheder ud, hvis de ikke aktivt indtænkes i

implementeringen. Implementeringen skal ligeledes samtænkes med

de nationale mekanismer for at opretholde og udvikle konkurrencedyg-

tige forsvarsindustrielle kompetencer og kapaciteter i Danmark på om-

råder med strategisk betydning for varetagelsen af Danmarks væsentlige

sikkerhedsinteresser, såfremt Forsvaret vælger at benytte instrumentet.

De nærmere konsekvenser for dansk forsvarsindustri vil afhænge af for-

slagets konkrete anvendelse i de enkelte anskaffelsesprojekter. Et dansk

erhvervsøkonomisk udbytte forventes at kræve tæt dialog mellem de an-

svarlige myndigheder og branchens organisationer.

8. Høring

Sagen har været i høring i Specialudvalget for Civilbeskyttelsesområ-

det.

Sagen har ikke været i ekstern høring.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ventes generel opbakning til formålet med at løse grænseoverskri-

dende udfordringer på EU’s forsvarsmarked. Enkelte lande ventes

dog

at stille sig skeptiske til over Kommissionens forslag til finansiering via

margen og særligt instrumenter under EU-budgettet.

Det tjekkiske formandskab lægger op til hurtig godkendelse af generel

indstilling i Rådet og efterfølgende vedtagelse mhp. udmøntningen af

instrumentet inden årets udgang.

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen støtter formålet med Kommissionens forslag, som er at bi-

drage til at løse grænseoverskridende udfordringer på EU’s forsvars-

marked, herunder særligt de kortsigtede, pressende anskaffelser, som

resultatet af den militære assistance til Ukraine, og initiativerne mod

løsning af de langsigtede strategiske kapacitetsmangler i EU. Instru-

mentet forventes at kunne styrke dansk anskaffelse af kritiske mangler

ved at sikre lavere priser og kortere leveringstider. Udmøntningen af

en fælles anskaffelsespraksis vil skulle ske ved Forsvarsministeriets for-

anstaltning i bi- eller multilateral koordination med andre EU medlems-

stater.

Regeringen finder dog, at Kommissionen skal klar- og retfærdiggøre,

hvorvidt EU-finansiering på 500 mio. euro vil støtte fælles anskaffelse af

forsvarsmateriel, som ikke kunne gennemføres uden EU-støtte, samt

hvordan man er kommet frem til et finansieringsbehov for 500 mio. euro,

idet der også må forventes stordriftsfordelepotentialer, som i sig selv ska-

ber incitamenter til fælles anskaffelse.

Regeringen stiller sig dog kritisk over for den foreslåede finansiering

via råderummet til finansiering af uforudsete udgifter (margen) og sær-

lige instrumenter under EU-budgettet, og lægger i den forbindelse vægt

på, at forslaget i stedet bør finansieres via omprioritering, således der

ikke pålægges yderligere nationale byrder i form af øgede EU-bidrag.

Regeringen støtter initiativer, der skal udvide den koordinerende ind-

sats mellem medlemsstater ift. disses forsvarsudviklings- og investe-

ringsplaner. Regeringen finder det vigtigt, at forordningen samtænkes

med de nationale mekanismer for at opretholde og udvikle konkurrence-

dygtige forsvarsindustrielle kompetencer og kapaciteter i Danmark på

områder med strategisk betydning for varetagelsen af Danmarks væsent-

lige sikkerhedsinteresser. Regeringen finder det også vigtigt, at imple-

menteringen af instrumentet sker med øje for de små- og mellemstore

virksomheder, der er essentielle for at understøtte en innovativ og kon-

kurrencedygtig forsvarsindustri.

Regeringen finder det ligeledes vigtigt at undgå duplikering af allerede

eksisterende NATO-entiteter, da NATO udgør Danmarks primære for-

svarssamarbejde. Kommissionens nærværende forslag vil dog kunne

være et supplement til NATO-landenes arbejde med at understøtte fæl-

les forsvarsindkøb i rammen af deres EU-medlemsskab, men kan ikke

træde i stedet.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Der blev oversendt grund- og nærhedsnotat den 19. september 2022.

kom (2022) 0349 - Bilag 2: Samlenotat vedr. oprettelse af instrument til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb (EDIRPA)

Udvalget blev orienteret om forslaget på mødet i Folketingets Euro-

paudvalg den 23. september 2022.