kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Europaudvalget 2024-25
KOM (2021) 0753 Bilag 2
Offentligt

SAMLENOTAT

20. maj 2025

2025-397

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

forordning om foranstaltninger over for

transportvirksomheder, der letter eller delta-

ger i menneskehandel eller smugling af mi-

granter i forbindelse med ulovlig indrejse på

Den Europæiske Unions område

KOM (2021) 753

Revideret udgave af grund- og nærhedsnotat af 21. januar 2022.

Nye afsnit er markeret med en streg i margenen.

1. Resume

Kommissionen fremsatte den 23. november 2021 et forslag til for-

ordning om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der

bevidst eller ubevidst deltager i menneskehandel eller smugling af

migranter i forbindelse med ulovlig indrejse på Unionens område.

Forslaget indebærer, at Kommissionen gennem vedtagelse af gen-

nemførelsesretsakter, der finder anvendelse straks, vil kunne ind-

skrænke eller forbyde transportvirksomheders aktiviteter til, fra,

i eller over Unionen.

På tidspunktet for fremsættelse i 2021, var det som reaktion på en

række begivenheder ved

EU’s

ydre grænser, hvor migranter blev

instrumentaliseret og brugt som politisk pressionsmiddel for at

destabilisere Europa til fare for såvel personers liv som oprethol-

delsen af lov og orden og beskyttelsen af den nationale sikkerhed.

Kommissionen har fremsat forslaget uden at have udarbejdet en

konsekvensanalyse af forslagets implikationer for blandt andet

virksomheder og myndigheder og forslaget effektivitet og propor-

tionalitet i forhold til de foranstaltninger, som der lægges op til.

Det er uafklaret, om forslaget indebærer lovgivningsmæssige

konsekvenser, da det ikke er afklaret, om der er behov for at tilve-

jebringe national hjemmel til at fratage transportvirksomheder

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 2/10

deres mulighed for at udøve transportvirksomhed, i situationer

som ikke allerede er muliggjort med det nuværende lovgrundlag.

Forslaget indebærer som udgangspunkt hverken statsfinansielle

eller samfundsøkonomiske konsekvenser. Forslaget vil dog med-

føre erhvervsøkonomiske konsekvenser i det omfang, en trans-

portvirksomhed anklages for at deltage i irregulær migration, og

såfremt de midlertidigt får inddraget muligheden for at udøve

transportvirksomhed.

Det polske formandskab har genoptaget forhandlingerne på for-

slaget.

Regeringen støtter forslagets formål. Regeringen finder det dog

vigtigt, at der opnås afklaring om karakteren af de beføjelser, der

delegeres til Kommissionen samt, at der udarbejdes en analyse af

forslagets konsekvenser. Det er vigtigt, at forslaget ikke implice-

rer en forskydning af kompetence for så vidt angår lufttrafikret-

tigheder. Herudover er det vigtigt, at Danmarks internationale

forpligtelser, herunder på transportområdet, overholdes. Samti-

dig er det vigtigt, at forslaget sikrer transportvirksomheders rets-

sikkerhed.

2. Baggrund

Kommissionen fremsatte den 23. november 2021 forslag om for-

ordning om foranstaltninger mod transportvirksomheder, der be-

vidst eller ubevidst deltager i menneskehandel og smugling af mi-

granter i forbindelse med ulovlig indrejse på Den Europæiske Uni-

ons område. Forslaget er oversendt til Rådet den 3. december 2021

i dansk sprogversion.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 91 og artikel 100,

stk. 2. Den skal vedtages med kvalificeret flertal i Rådet efter al-

mindelig lovgivningsprocedure.

Baggrunden for forslagets fremsættelse var situationen

ved EU’s

ydre grænse til Belarus, hvor den belarusiske præsident Luka-

sjenko i maj 2021 annoncerede, at Belarus fremover ikke ville hin-

dre migranter i at søge mod EU. Litauen, Polen og i mindre grad

Letland oplevede efterfølgende en stigning i antallet af forsøg på ir-

regulære indrejser. Konflikten med Belarus viste, hvordan migran-

ter blev instrumentaliseret til politiske formål, og hvordan visse

transportvirksomheder bidrog til menneskehandel og -smugling,

hvorved menneskers liv og Unionens sikkerhed blev bragt i fare.

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 3/10

Med henblik på at imødegå det daværende

migrationspres på EU’s

ydre grænser til Belarus, præsenterede Kommissionen derfor den

23. november 2021 et forslag til en ny forordning med tiltag mod

transportører inden for luft-, sø-, vej- og jernbanesektoren, som fa-

ciliterer handel med eller smugling af migranter med henblik på

ulovlig indrejse i EU.

Forhandlingerne af forslaget har været i bero siden juni 2022, men

forslaget er i 2025

blevet genoptaget af det polske formandskab.

Instrumentalisering af migranter udgør ifølge frontlinjemedlems-

stater som Polen og Finland samt Kommissionen en seriøs og ved-

varende trussel.

Europa-Parlamentet og Rådet vedtog den 14. maj 2024 forordning

om håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations-

og asylområdet, som dog i et vist omfang er omfattet af retsforbe-

holdet.

Til mødet i Det Europæiske Råd den 17. oktober 2024 vedtog EU’s

stats- og regeringsledere rådskonklusioner, som enstemmigt aner-

kendte truslen fra instrumentalisering og udtrykte vilje til at be-

kæmpe instrumentalisering samt solidaritet med medlemsstater,

der er ofre for instrumentalisering.

Kommissionen udsendte desuden den 11. december 2024 en med-

delelse, hvori de anerkendte, at det kan være nødvendigt for de

medlemsstater, der har grænser mod Rusland og Belarus, at

handle bestemt og afgørende for effektivt at kunne kontrollere

EU’s ydre grænser og derved garantere unionens sikkerhed og ter-

ritoriale integritet. Kommissionen har desuden gjort yderligere 170

mio. euro af eksisterende EU-midler hos Kommissionen tilgænge-

lige til brug for grænseovervågningen mod Rusland og Belarus.

3. Formål og indhold

Med forordningen foreslås, at Kommissionen bemyndiges gennem-

førelsesbeføjelser til at iværksætte foranstaltninger mod transport-

virksomheder, der med forsæt enten aktivt medvirker til eller indi-

rekte understøtter smugling af migranter, menneskehandel eller i

en situation med instrumentalisering. Det foreslås således, at Kom-

missionen på tværs af alle transportformer kan suspendere de på-

gældende transportvirksomheders rettigheder til at operere til, fra,

i eller over Unionens territorium. Varigheden af foranstaltningerne

kan i udgangspunktet ikke overstige 12 måneder, men kan tages op

til revision og om nødvendigt forlænges.

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 4/10

Forud for vedtagelsen af eventuelle foranstaltninger sikrer Kom-

missionen, at den berørte transportvirksomhed får mulighed for at

blive hørt. Transportvirksomheden kan i den forbindelse opfordres

til straks at indstille sin deltagelse i eller lettelse af menneskehan-

del og smugling af migranter.

Hvis en transportvirksomhed er hjemhørende i et tredjeland, skal

Kommissionen inden iværksættelse af påtænkte foranstaltninger

rådføre sig med de relevante myndigheder i det pågældende tredje-

land med henblik på koordinering af deres foranstaltninger. Kom-

missionen kan i den forbindelse anmode disse myndigheder om at

træffe alle relevante foranstaltninger.

Der lægges op til, at Kommissionen skal kunne iværksætte foran-

staltninger ved hjælp af gennemførselsretsakter, der finder anven-

delse med øjeblikkelig virkning, i henhold til undersøgelsesproce-

duren i forordning (EU) nr. 182/2011 om de generelle regler og

principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kom-

missionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser. Senest 14 dage

efter vedtagelsen af en gennemførelsesretsakt skal Kommissionen

forelægge retsakten for et udvalg bestående af repræsentanter fra

medlemsstaterne, som kan afgive en negativ udtalelse og dermed

straks ophæve gennemførelsesretsakten.

Det vil herefter være op til medlemsstaterne og relevante EU-myn-

digheder at håndhæve tiltagende i overensstemmelse med den ved-

tagne gennemførselsforordning.

Passagerers rettigheder efter de gældende passagerrettighedsfor-

ordninger på tværs af transportformerne berøres ikke af forordnin-

gen, ligesom der lægges op til, at der ikke er tale om usædvanlige

omstændigheder, hvis transportaktiviteter aflyses som følge af an-

vendelsen af foranstaltninger truffet af Kommissionen.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivnings-

procedure, jf. TEUF artikel 294, medlovgiver. Der foreligger endnu

ikke en udtalelse fra Europa-Parlamentet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har vurderet, at formålet med forordningen ikke i

tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, idet formålet

er at sikre en harmoniseret tilgang til foranstaltninger over for

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 5/10

transportvirksomhederne. På grund af virkningerne, kompleksite-

ten og den grænseoverskridende og internationale karakter er det

derfor Kommissionens vurdering, at formålet bedst kan opnås på

EU-plan, hvorfor Unionen kan vedtage foranstaltninger i overens-

stemmelse med nærhedsprincippet, jf. TEU artikel 5.

6. Gældende dansk ret

Flyvninger i og over dansk territorium reguleres som udgangs-

punkt i luftfartsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1018 af 31. januar

2024 og senere lovændringer. Derudover er Chicagokonventionen

ratificeret i dansk ret, jf. bekendtgørelse nr. 17 af 30. marts 1948,

ligesom Transitoverenskomsten er ratificeret i dansk ret, jf. be-

kendtgørelse nr. 60 af 16. december 1948.

Vejtransport inden for og over de danske grænser er reguleret af

godskørselsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 329 af 28. marts 2025

og senere lovændringer og buskørselsloven, jf. lovbekendtgørelse

nr. 328 af 28. marts 2025 og senere ændringer.

Det fremgår af udlændingelovens § 43, stk. 2, 1.pkt, jf. lovbekendt-

gørelse nr. 1009 af 2. september 2024, at føreren

og den, der har

rådighed over et skib eller luftfartøj, som har bragt en udlænding her

til landet, samt dennes herværende repræsentant har pligt til uden

udgift for staten straks at sørge for udlændingens udrejse eller tilba-

gerejse, såfremt udlændingen bliver afvist eller overført efter reg-

lerne i lovens kapitel 5 eller 5 a.

Sø- og lufttransportører vil endvidere få pligt til at erstatte statens

udgifter ved rømte eller agterudsejlede besætningsmedlemmer og

blindpassagerers ophold, tilbageførelse til skibet eller luftfartøjet el-

ler udsendelse,

jf. udlændingelovens § 43, stk. 2, 2. pkt.

Det følger endvidere af udlændingelovens § 59 a, stk. 1 og 2, at den,

der bringer en udlænding her til landet, straffes med bøde, såfremt

den pågældende udlænding ved indrejse i Danmark eller i transit i

en dansk lufthavn ikke er i besiddelse af fornøden rejselegitimation

og visum, jf. udlændingelovens § 39. Både juridiske personer og fy-

siske personer kan pålægges strafansvar efter bestemmelsen.

Juridiske personer, der forårsager, at personer om bord på fly ved

ankomst fra lande, der ikke er tilsluttet Schengenkonventionen,

indrejser uden først at være blevet underkastet den påkrævede ind-

rejsekontrol i henhold til Schengengrænsekodeksen, kan straffes

med bøde efter udlændingelovens § 59 c, stk. 1.

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 6/10

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Det er uafklaret, om forslaget indebærer lovgivningsmæssige kon-

sekvenser, da det ikke er afklaret, om der er behov for at tilveje-

bringe national hjemmel til at fratage transportvirksomheder deres

mulighed for at udøve transportvirksomhed, i situationer som ikke

allerede er muliggjort med det nuværende lovgrundlag.

Økonomiske konsekvenser

Vedtagelsen af forordningen vurderes i sig selv ikke at medføre

hverken statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser.

Fraværet af en konsekvensanalyse af forslagets implikationer for

virksomheder og myndigheder betyder dog, at det på nuværende

tidspunkt ikke er muligt at vurdere de erhvervsøkonomiske konse-

kvenser ved forslaget, men der kan potentielt være administrative

konsekvenser forbundet hermed for danske erhvervsliv.

Forslaget kan medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser i det

omfang, en transportvirksomhed deltager i irregulær migration, og

herved midlertidigt får inddraget sin mulighed for at udøve trans-

portvirksomhed. Grundet forhandlingssituationen er det dog

uklart, i hvilket omfang Kommissionen vil få mulighed for at ved-

tage gennemførselsretsakter, der rammer transportvirksomhe-

derne. Derfor er det uklart, hvilke (hvis nogen) erhvervsøkonomi-

ske konsekvenser forslaget reelt kommer til at få.

Andre konsekvenser

Danmark har i dag en række folkeretlige forpligtelser, der følger af

både internationale, europæiske og bilaterale transportaftaler, som

i forskelligt omfang giver tredjelandsoperatører adgang til dansk

territorium på henholdsvis luft-, sø- og vejtransportområdet. Gen-

nemførelsen af foranstaltninger mod transportvirksomheder, der

faciliterer handel med eller smugling af migranter, vil som ud-

gangspunkt medføre, at disse virksomheder ikke vil kunne forlade

sig på de nævnte transportaftaler og dermed ikke vil kunne operere

på dansk territorium. De nærmere retlige og politiske konsekven-

ser for Danmark og EU er endnu ikke til fulde afdækket, og der er

juridisk uklarhed omkring dette spørgsmål.

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 7/10

8. Høring

Forslaget har været i høring i Specialudvalg for Transport den 7. ja-

nuar 2022 til den 14. januar 2022.

Erhvervsflyvningens Sammenslutning

Erhvervsflyvningens Sammensætning bemærker, at forslaget om-

fatter såvel EU-transportører som tredjelandstransportører og op-

fordrer i den forbindelse til, at dette bør fremgå tydeligere af for-

ordningen og om nødvendigt medføre forskellige bestemmelser

gældende for henholdsvis EU-transportører og tredjelandstrans-

portører.

Endvidere mener Erhvervsflyvningens Sammensætning, at det bør

betragtes som en usædvanlig omstændighed,

”[…]

såfremt et EU

luftfartsselskab får aflyst sin transport på grund af en aktivitet

under denne forordning, hvis f.eks. selskabet er uden viden om

dets inddragelse i en ulovlig indrejse til EU eller selskabets fly for-

sinkes på grund af foranstaltninger, som foretages imod ulovlig

indrejse i enten afgangs- eller ankomst lufthavn. Sådanne forhold

bør beskrives i forordningen.”

Dansk Erhverv

Dansk Erhverv støtter det overordnede formål med forslaget og

finder det rimeligt, at der skal kunne iværksættes sanktioner og an-

dre tiltag over for virksomheder, der letter eller medvirker til men-

neskesmugling.

Dansk Erhverv finder det dog nødvendigt at påpege, at virksomhe-

dernes retssikkerhed skal varetages. Som retet læses nu, vil Kom-

missionen før der foreligger dom eller anden afgørelse over virk-

somhederne i betragtelig grad kunne begrænse eller de facto lukke

en transportvirksomhed alene ud fra en mistanke.

På den baggrund kan Dansk Erhverv ikke støtte denne del af for-

slaget i den nuværende form og anmoder regeringen om at arbejde

for, at der skal indføres mere retssikkerhedsmæssigt betryggende

aktionsmuligheder i forbindelse med indførelse af lovgivningen.

Dansk PersonTransport

Dansk PersonTransport støtter på ingen måde smugling af migran-

ter eller menneskehandel, hvorfor der som udgangspunkt bakkes

op om alle proportionelle tiltag, der kan tjene til at bekæmpe dette.

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 8/10

Det er dog Dansk PersonTransports klare opfattelse, at man er

uskyldig til det modsatte er bevist, hvorfor det ikke er til EU-Kom-

missionen at afgørelse om en transportvirksomhed har været be-

vidst om medvirkning til menneskehandel. Denne opgave ligger

hos de nationale domstole.

Dansk PersonTransport bemærker, at hvis forordningsforslaget

vedtages i sin nuværende form vil EU-Kommissionen have hjem-

mel til at suspendere retten til at levere transporttjeneste fra, til el-

ler inden for EU i op til et år, hvis Kommissionen finder, at en virk-

somhed bevidst har medvirket til smugling af migranter eller men-

neskehandel.

Dansk PersonTransport anfører, at forordningen bør ændres såle-

des, at EU-Kommissionen først bør kunne suspendere retten til at

levere transporttjeneste, hvis og når en transportvirksomhed er

dømt for at udøve kriminel aktivitet.

9. Generelle forventninger til andre landes hold-

ninger

Det forventes, at der vil være bred støtte fra medlemsstaterne til

formålet med forslaget, da der er en interesse i at beskytte de ydre

grænser og forhindre instrumentalisering af migranter.

Det forventes dog også, at et flertal af medlemsstater vil være sær-

deles opmærksomme på, hvilke beføjelser der med forslaget over-

drages til Kommissionen. Dette skal ses i lyset af, at Kommissionen

har anmodet EU-domstolen om en udtalelse om, hvorvidt EU har

enekompetence til at indgå en lufttransportaftale med Sultanatet

Oman (Oman-sagen). Såfremt domstolen vurderer, at EU har ene-

kompetence til at indgå aftalen med Oman, vil dette indebære, at

det fremadrettet alene vil være EU, som er kompetent til at indgå

luftfartsaftaler med tredjelande.

Der forventes derfor stort fokus på karakteren af de gennemfør-

selsretsakter, som Kommissionen får beføjelser til at fremsætte, da

bemyndigelse af Kommissionen til at suspendere lufttrafikrettighe-

der kan påvirke EU-domstolens stillingtagen til Oman-sagen, og

derved medføre en forskydning af kompetence til fordel for Kom-

missionen for så vidt angår lufttrafikrettigheder. Det vides ikke på

nuværende tidspunkt, hvornår EU-domstolens udtalelse foreligger

men forventeligt i 2026.

Det polske formandskab har arbejdet ihærdigt for at fremme for-

handlingerne af forslaget. Der er således også en sandsynlighed for,

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 9/10

at de kritiske bestemmelser, som medlemsstaterne har mange ud-

fordringer med, fjernes fra forslaget. Eftersom størstedelen af med-

lemsstaterne støtter formålet med forslaget, betyder fjernelsen af

de kritiske bestemmelser, at medlemsstaterne forventes at kunne

bakke op om forslaget. På nuværende tidspunkt er det dog usik-

kert, om det polske formandskab ender med at kunne samle den

nødvendige opbakning i Rådet til en generel indstilling. Samtidig

er det usikkert, om medlemsstaterne vil rejse tvivl om forslagets

merværdi, hvis tilstrækkeligt mange kritiske bestemmelser fjerens.

Dette kan i sidste ende også spænde ben for det polske formand-

skabs mål om en generel indstilling.

Det forventes også, at flere lande vil efterspørge juridisk afklaring

om hjemmelsgrundlaget for forslaget. Det skyldes, at der ved for-

handlingerne af forslaget er blevet sat spørgsmålstegn ved, om for-

slaget bør have transporthjemmel, når dets formål vedrører migra-

tion.

Endvidere forventes det også, at en stor gruppe af medlemssta-

terne vil efterspørge, at Kommissionen udarbejder en konsekvens-

analyse af implikationerne af forslaget.

Det forventes yderligere, at der vil blive efterspurgt en redegørelse

for sammenhængen mellem anvendelsen af forordningen og såvel

EU’s som medlemsstaternes

internationale forpligtelser i henhold

til internationale konventioner samt de multilaterale og bilaterale

aftaler på transportområdet.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen mener, at instrumentalisering af migranter er uaccep-

tabelt. Derfor støtter regeringen forslaget og dets sigte mod at be-

grænse irregulær migration.

Regeringen finder det dog vigtigt, at der med forslaget ikke over-

drages vidtgående beføjelser til Kommissionen, som potentielt vil

kunne implicere en forskydning af kompetence for så vidt angår

lufttrafikrettigheder. Regeringen finder det derfor vigtigt, at forsla-

get ikke udvider Kommissionens beføjelser til at fastsætte trafikret-

tigheder mellem EU og tredjelande, men at medlemsstaterne beva-

rer sine nuværende beføjelser til at regulere området.

Det er samtidig vigtigt for regeringen, at Danmark ikke alene har

en forventning om, at andre lande respekterer deres internationale

forpligtelser, men at Danmark ligeledes respekterer sine. Det er

kom (2021) 0753 - Bilag 2: Samlenotat vedr. foranstaltninger mod transportvirksomheder med rolle i menneskehandel eller smugling af migranter på EUs område

Side 10/10

derfor vigtigt for regeringen, at Danmark ikke pålægges at handle i

modstrid med øvrige folkeretlige forpligtelser.

Regeringen finder det også vigtigt, at forslaget ikke lægger trans-

portvirksomheder til last, for eksempel i forbindelse med overhol-

delsen af internationale forpligtelser eller på anden måde uforsæt-

ligt involvering i menneskehandel eller smugling af migranter

ved at komme nødstedte til havs til undsætning.

Samtidig er det af stor betydning, at transportørernes retssikker-

hed ikke lider skade som følge af vedtagelsen af gennemførselsrets-

akter, og der bør derfor sættes passende grænser for Kommissio-

nens beføjelser. I forlængelse heraf bør de processuelle rammer for

vedtagelsen af gennemførselsretsakter efter forslaget beskrives

nærmere, så transportvirksomheds retssikkerhed sikres.

Regeringen mener, at lovgivning skal skabe merværdi i samfundet.

Det er derfor kritisabelt, at der ikke foreligger en konsekvensana-

lyse af forslaget. Samtidig er det ikke optimalt, at forslagets sub-

stantielle indhold udvandes i forhandlingerne med det formål at

skabe resultater i Rådet. Regeringen finder det centralt, at forslaget

skaber værdi og med effektive midler lever op til sit formål om at

begrænse irregulær migration. Samtidig er det vigtigt, at forslagets

administrative byrder står i relation til den merværdi forslaget til-

vejebringer til håndteringen af irregulær migration.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Euro-

paudvalg

Sagen er tidligere forelagt i form af et grund- og nærhedsnotat

oversendt den 21. januar 2022. Yderligere har udlændinge- og inte-

grationsministeren forelagt sagen til orientering den 2. december

2021 i forbindelse med rådsmødet (retlige og indre anliggender)

den 9. december 2021.