kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

Europaudvalget 2024-25
KOM (2024) 0670 Bilag 2
Offentligt

Samlenotat

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en applikation

til elektronisk indgivelse af rejseoplysninger ("EU's digitale rejseapp")

og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)

2016/399 og (EU) 2018/1726 og Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004 for

så vidt angår anvendelsen af digital rejselegitimation

8. maj 2025

KOM (2024) 670

Nyt notat

Sagen er omfattet af retsforbeholdet. Der er tale om Schengenretsakt.

1. Resumé

Kommissionen har i oktober 2024 fremsat forslag om at etablere en digital

rejseapplikation med henblik på at digitalisere rejsedokumenter. Med forsla-

get ændres der i forordning (EF) nr. 2252/2004

(EU’s pasforordning) med

henblik på at etablere tekniske standarder for digital rejselegitimation og mu-

ligheden for at anmode om digital rejselegitimation. Dertil ændres der i for-

ordning (EU) 2016/399

(Schengengrænsekodeksen) med henblik på at mu-

liggøre brug af selvbetjeningssystemer og EU’s digitale

rejseapp i forbin-

delse med grænsekontrol. Endelig ændres der i forordning (EU) 2018/1726

(eu-LISA-forordningen), således at udvikling, drift og vedligeholdelse af

EU’s digitale rejseapp

placeres under

EU’s agentur med ansvar for store IT-

systemer (eu-LISA). Forslaget skal ifølge Kommissionen bidrage til at redu-

cere ventetid ved de ydre grænser og give grænsemyndighederne mere tid og

flere ressourcer til at fokusere på risikoprofiler, opdage svigagtige dokumen-

ter og forebygge irregulær migration og grænseoverskridende kriminalitet.

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt Migrationssamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Forslaget er fremsat efter Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del,

afsnit V. Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabon-traktaten, finder derfor anven-

delse, hvilket indebærer, at foranstaltningerne ikke vil være bindende for og ikke finder anvendelse i

Danmark. Da forordningen imidlertid udgør en videreudvikling af Schengenreglerne, træffer Danmark

inden seks måneder efter vedtagelsen af forordningen afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre

forordningen i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.

Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004 om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identi-

fikatorer i pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for

personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks).

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1726 af 14. november 2018 om Den Europæi-

ske Unions Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT-Systemer inden for Området med

Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed (eu-LISA) og om ændring af forordning (EF) nr. 1987/2006 og

Rådets afgørelse 2007/533/RIA og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1077/2011.

Side

1/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

Forslaget rejser ikke spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet. Forslaget er

omfattet af det danske retsforbehold, men udgør en udbygning af Schengen-

reglerne. Danmark skal derfor inden seks måneder efter en evt. vedtagelse

beslutte, om Danmark vil gennemføre retsakten i dansk ret og dermed være

bundet på mellemstatsligt grundlag. Hvis Danmark tilslutter sig retsakten,

vurderes det at have lovgivningsmæssige konsekvenser og økonomiske kon-

sekvenser for Danmark. Regeringen er overordnet positiv over for Kommis-

sionens initiativ til at digitalisere rejsedokumenter, men finder det vigtigt at

undgå overlap med den europæiske digitale identitetstegnebog. Det er for-

ventningen, at det under dansk formandskab kan være muligt at opnå vedta-

gelse af generel indstilling på forslaget eller mandat med henblik på indled-

ning af forhandlinger med Europa-Parlamentet.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM (2024) 670 af 8. oktober 2024 fremsat forslag

til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en applikation til elektro-

nisk indgivelse af rejseoplysninger ("EU's digitale rejseapp") og om ændring

af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 og (EU)

2018/1726 og Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004 for så vidt angår anven-

delsen af digital rejselegitimation. Forslaget er oversendt til Rådet den 13.

november 2024 i dansk sprogversion.

Forslaget er præsenteret som en del af en lovpakke fra Kommissionen om

digitalisering af rejsedokumenter. Pakken indeholder ligeledes KOM (2024)

671 om forslag til Rådets forordning om udstedelse af og tekniske standarder

for digital rejselegitimation, der er baseret på identitetskort.

Siden 2016 har den internationale civile luftfartorganisation (ICAO) arbejdet

på at digitalisere rejsedokumenter for at lette flyrejser. ICAO har i den for-

bindelse udviklet en standard for digital rejselegitimation, der gør brug af de

personoplysninger (bortset fra fingeraftryk), der er lagret på et rejsedoku-

ments chip. Digital rejselegitimation kan lagres sikkert, f.eks. på en mobilte-

lefon, enten til brug én eller flere gange. Kommissionen foreslår på den bag-

grund, at Unionens tekniske specifikationer for digital rejselegitimation, der

er baseret på identitetskort, bør tage udgangspunkt i ICAO's standard for di-

gital rejselegitimation.

Sammenhæng til eIDAS2-forordningen og elektronisk identitetstegnebog

Kommissionen anfører, at dette initiativ og implementeringen af digital rej-

selegitimation i EU hænger tæt sammen med den igangværende udvikling

med hensyn til den europæiske digitale identitet og den europæiske digitale

Side

2/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

identitetstegnebog, idet de foreslåede ændringer vedrørende digital rejselegi-

timation skal være i et format, der muliggør lagring i de europæiske digitale

identitetstegnebøger, som der er fastsat bestemmelser om i Europa-Parlamen-

tets og Rådets forordning (EU) 2024/1183 (eIDAS2-forordningen)

Et centralt krav i eIDAS2-forordningen er udviklingen af en digital identitets-

tegnebog (European Digital Identity Wallet), idet den reviderede forordning

forpligter alle EU-/EØS-lande til at stille mindst én digital identitetstegnebog

til rådighed for borgere og virksomheder i EU/EØS. Den digitale identitets-

tegnebog skal indeholde et identifikationsbevis (eID), som vil kunne bruges

til at identificere og autentificere sig i offentlige og private digitale tjenester i

EU, ligesom det vil være muligt at signere digitale dokumenter. Foruden et

eID til identifikation, autentifikation og signering, skal den digitale identitets-

tegnebog også kunne rumme andre digitale beviser udstedt af myndigheder

(potentielt også virksomheder), hvis ægthed og gyldighed kan verificeres af

modtagerne. EU-kommissionen har bl.a. fokus på et digitalt kørekort.

Digitaliseringsministeriet har ressort på eIDAS2-forordningen, og Digitalise-

ringsstyrelsen er ansvarlige for udviklingen af den digitale identitetstegnebog

i Danmark.

Sammenhæng til andre IT-systemer på Schengenområdet

Forslaget vurderes desuden af Kommissionen at være i overensstemmelse

med flere vigtige politiske initiativer herunder forordning om digitale visa,

det europæiske system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse

(ETIAS), ind- og udrejsesystemet (EES) samt forslag til forordning om for-

håndsinformation om passagerer (API). Det fremgår af forslaget, at den digi-

tale rejseapp på længere sigt bør udvikles med nye funktioner med henblik på

at oprette en samlet one-stop-shop-applikation på EU-plan til støtte for for-

valtningen af de ydre grænser.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 77, stk. 2, litra b og d, som

giver EU beføjelse til at vedtage foranstaltninger vedrørende personkontrol

ved passage af de ydre grænser og nødvendige tiltag til den gradvise udvikling

af et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser. Rådet træffer

afgørelse med kvalificeret flertal.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1183 af 11. april 2024 om ændring af forord-

ning (EU) nr. 910/2014 for så vidt angår fastlæggelse af den europæiske ramme for digital identitet.

Side

3/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

Forslaget er således fremsat efter TEUF, tredje del, afsnit V. Ifølge Protokol-

len om Danmarks stilling, som er knyttet til Lissabontraktaten, deltager Dan-

mark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF,

tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af de foranstaltninger, der

er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Da forordningen imidlertid udgør en videreudvikling af Schengenreglerne,

træffer Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forslaget afgørelse

om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret, jf. protokol-

lens artikel 4.

3. Formål og indhold

Forslaget skal ifølge Kommissionen bidrage til at reducere ventetid ved de

ydre grænser og give grænsemyndighederne mere tid og flere ressourcer til at

fokusere på risikoprofiler, opdage svigagtige dokumenter og forebygge irre-

gulær migration og grænseoverskridende kriminalitet.

I forslaget påpeges det, at oprettelsen, indgivelsen og anvendelsen af digital

rejselegitimation med henblik på udførelse af ind- og udrejsekontrol påvirker

retten til privatlivets fred og beskyttelsen af personoplysninger. For fuldt ud

at overholde de rejsendes grundlæggende rettigheder bør der indføres pas-

sende begrænsninger og garantier.

Selv om anvendelsen af digital rejselegitimation foreslås som værende frivil-

lig for rejsende, anføres det i forslaget, at alle medlemsstater bør være for-

pligtet til at tillade rejsende at anvende digital rejselegitimation til at passere

de ydre grænser, når EU's digitale rejseapp er idriftsat, forventeligt i 2030.

Dette foreslås for at nå målene om at øge sikkerheden i hele Schengenområ-

det, gøre det lettere at rejse og nå et minimum af digital modenhed blandt alle

medlemsstater med hensyn til grænseforvaltning. Rejsende vil dog fortsat

også skulle medbringe fysiske rejsedokumenter i henhold til gældende regler.

Der er under det polske formandskab i første halvår af 2025 indledt forhand-

linger i Rådet om forslaget. Det er forventningen, at det under dansk formand-

skab kan være muligt at opnå vedtagelse af generel indstilling på forslaget

eller mandat med henblik på indledning af forhandlinger med Europa-Parla-

mentet.

Side

4/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure

(TEUF artikel 294) medlovgiver.

Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (LIBE)

er det ansvarlige udvalg, og Juan Fernando López Aguilar (S&D) er udpeget

som ordfører den 21. november 2024.

Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har i forhold til nærhedsprincippet henvist til følgende:

”EU's

gældende retlige rammer giver ikke mulighed for at anvende digitale

løsninger til på afstand at verificere ægtheden og integriteten af rejsedoku-

menter i forbindelse med ind- og udrejsekontrol. På grund af problemets art

kan medlemsstaterne ikke selv på en effektiv måde indføre et ensartet format

for digital rejselegitimation, der er baseret på rejsedokumenter reguleret på

EU-plan, for derved at lette mobiliteten på tværs af grænserne.

Tiltag på EU-plan vil tilføre en betydelig merværdi med hensyn til håndtering

af de udfordringer, der er forbundet med sikkerhed og lettelse af rejser. Den

nuværende situation påvirker sikkerheden ved EU's grænser og belaster den

måde, de ydre grænser og det overordnede Schengenområde fungerer på. Ef-

tersom de ydre grænser og EU som helhed er under et betydeligt pres, vil en

fælles EU-indsats give os mulighed for at indføre ensartede foranstaltninger

til at forbedre den integrerede grænseforvaltning og nå et minimum af digital

modenhed blandt alle EU's medlemsstater.

De nødvendige ændringer af de relevante dele af Schengenreglerne (navnlig

Schengengrænsekodeksen og forordningen om EU-pas) vil kun kunne foreta-

ges på EU-plan. På grund af omfanget, virkningerne og den forventede ind-

virkning kan målene desuden kun nås effektivt på EU-plan.”

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er

overholdt.

6. Gældende dansk ret

Ved Schengenkonventionens ikrafttræden i Danmark den 25. marts 2001 ind-

trådte Danmark i det praktiske Schengensamarbejde. Schengensamarbejdets

formål er at skabe et fælles område uden indre grænser, og udgangspunktet

Side

5/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

for Schengensamarbejdet er en ophævelse af personkontrollen ved de fælles

indre grænser inden for Schengenområdet suppleret med fælles regler for pas-

sage af Schengenområdets ydre grænser og ens visumregler for tredjelands-

statsborgere.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts

2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage

med senere ændringer (Schengengrænsekodeksen) fastsætter regler for udø-

velse af grænsekontrol af personer, der passerer Schengenområdets ydre

grænser, ligesom den indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at

personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem medlems-

staterne. Schengengrænsekodeksen blev oprindeligt gennemført i dansk lov-

givning ved lov nr. 301 af 19. april 2006.

Europa-Parlamentet og Rådet vedtog den 4. marts 2016 forordning (EU)

2016/399, som kodificerede Schengengrænsekodeksen. Danmark meddelte

den 8. september 2016 Rådet og Kommissionen, at Danmark tilsluttede sig

den kodificerede Schengengrænsekodeks. Der er efterfølgende vedtaget en

række ændringer af Schengengrænsekodeksen, senest i 2024.

Kommissionens forslag indeholder en ændring af Schengengrænsekodeksen

med henblik på at muliggøre brug af selvbetjeningssystemer og EU’s digitale

rejseapp i forbindelse med grænsekontrollen.

Eu-LISA-forordningen har til formål at oprette et agentur på EU-plan, der er

ansvarlig for den operationelle forvaltning og eventuelt udviklingen af store

IT-systemer inden for området. Kommissionens forslag indeholder en æn-

dring af eu-LISA forordningen med henblik på at inkludere eu-LISAs opga-

ver i relation til EU’s digitale rejseapp, som bl.a. inkluderer udvikling, drift

og vedligeholdelse af appen.

EU’s pasforordning har til formål at fastsætte minimumssikkerhedsstandarder

for pas udstedt af medlemsstaterne. Pasforordningen indeholder bl.a. krav om

ansigtsfoto i pas og optagelse af biometriske data.

Danmark deltager i Schengensamarbejdet på mellemstatsligt grundlag, jf. ar-

tikel 4 i protokollen om Danmarks stilling. De foreslåede ændringer i Kom-

missionens forslag om brugen af digital rejselegitimation og udviklingen af

EU’s digitale rejseapp

supplerer således de eksisterende regler om grænse-

kontrol ved de ydre grænser og brug af rejselegitimation, der bl.a. udspringer

af Schengengrænsekodeksen, eu-LISA-forordningen

og EU’s pasforordning.

Side

6/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

Kontrollen med udlændinges indrejse, ophold og udrejse mv. reguleres i ud-

lændingelovens kapitel 7. Det følger af udlændingelovens § 38, stk. 1, at ind-

og udrejsekontrol ved Schengenområdets ydre grænser skal finde sted i med-

før af Schengengrænsekodeksens artikel 7 og 8. Efter udlændingelovens § 38,

stk. 7, kan politiet foretage stempling af en udlændings pas eller rejselegiti-

mation ved ind- og udrejse eller ved afvisning eller udvisning. Endvidere

fremgår det, at udlændinge- og integrationsministeren kan fastsætte nærmere

regler om politiets stempling af pas og anden rejselegitimation.

Det følger endvidere af udlændingelovens § 39, stk. 1, at en udlænding ved

indrejsen, under ophold her i landet og ved udrejse herfra skal være i besid-

delse af et pas eller et andet dokument, der efter udlændinge- og integrations-

ministerens bestemmelse kan godkendes som rejselegitimation. Det fremgår

endvidere af bestemmelsens stk. 3, 1. pkt., at pas eller anden rejselegitimation

efter begæring skal forevises for paskontrollen ved ind- og udrejse samt under

ophold i landet.

I udlændingebekendtgørelsens kapitel 1 er der desuden fastsat forskellige reg-

ler om pas eller anden rejselegitimation.

7. Konsekvenser

Forslaget vurderes at have lovgivningsmæssige og økonomiske konsekvenser

for Danmark.

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget er, som anført ovenfor i afsnit 2, omfattet af Danmarks forbehold

vedrørende retlige og indre anliggender. Forslaget vil således ikke i sig selv

have lovgivningsmæssige konsekvenser, og ændringerne er ikke bindende for

eller finder anvendelse i Danmark.

Da der imidlertid er tale om et forslag, som udgør en videreudvikling af

Schengenreglerne, vil Danmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Dan-

marks stilling, inden seks måneder efter forslagets vedtagelse skulle meddele

Kommissionen, hvorvidt Danmark ønsker at gennemføre indholdet af forord-

ningen i dansk ret.

En gennemførelse af forordningen i dansk ret vurderes at have lovgivnings-

mæssige konsekvenser. Det vurderes således for nuværende, at forordningen

vil skulle gennemføres i dansk ret ved indsættelse i udlændingelovens § 2 a.

De lovgivningsmæssige konsekvenser vil blive analyseret endeligt, når rets-

akten er endeligt vedtaget.

Side

7/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

En gennemførelse af forordningen i dansk ret vil desuden forventeligt have

lovgivningsmæssige konsekvenser for paslovgivningen, som vil afhænge af

den konkrete gennemførelse.

Økonomiske konsekvenser

Idet forslaget er omfattet af retsforbeholdet vil Danmark som udgangspunkt

modtage refusion for sin forholdsmæssige andel af udgiften. Ved dansk til-

slutning vil denne refusion bortfalde, hvorved Danmark vil skulle bidrage

med cirka 2 pct. af udgifterne til eu-LISAs budget.

Forordningen skønnes at medføre implementeringsomkostninger for politiet

på 3,9 mio. kr. i 2028, 12,9 mio. kr. i 2029 og 1,7 mio. kr. fra 2030 og frem.

Omkostningerne kan bl.a. henføres til it-udvikling, en oplysningskampagne,

jf. artikel 10, øvrige projektudgifter og varig drift. Skønnet forudsætter, at

projektet gennemføres inden for en toårig periode, og at politiet er nationalt

ansvarlige for indkøb, drift og vedligeholdelse af en national router samt de

nødvendige integrationer, der sikrer, at Rejseappen understøtter udlæsning af

digitale ID-dokumenter samt danske såvel som udenlandske pas. Skønnet

omfatter ikke eventuelle ekstraomkostninger til vejledning af borgere i for-

bindelse med installering og brug af appen og omfatter heller ikke omkost-

ninger forbundet med en national udstedelse af digital rejselegitimation, jf.

forordningens artikel 12, idet udgifterne til en sådan ordning fortsat er uafkla-

ret. Eventuelle ekstraomkostninger forbundet hermed søges belyst ved et se-

nere tidspunkt. Skønnet er behæftet med væsentlig usikkerhed

Afledte nationale merudgifter som følge af EU-retsakter holdes inden for de

berørte ministeriers eksisterende bevillinger, jf. budgetvejledningens pkt.

2.4.1.

8. Høring

Sagen er sendt i høring i Specialudvalget for Asyl- og Indvandringssamar-

bejde (SPAIS) den 13. maj 2025.

Dansk Luftfart / DI Transport bemærker, at de kan tilslutte sig regeringens

holdning. De er herunder glade for, at det er prioritet at undgå nye admini-

strative byrder. Herunder finder de det vigtigt, at der er valgfrihed for luft-

fartsaktørerne. De finder det dog uklart - ud fra det foreliggende materiale -

om appen er tiltænkt borgere i Schengen-området eller hvor vidt det påtænkte

anvendelsesområde er bredere (altså indbefatter tredjelandsborgere), og på-

peger, at fokusområdet har betydning for relationen til EES / ETIAS

–

Side

8/9

kom (2024) 0670 - Bilag 2: Samlenotat om EU's digitale rejseapp

deraf luftfartsaktørernes rolle i sammenhængen. Dansk Luftfart / DI Trans-

port anfører, at dette bør klarlægges. Endvidere bemærkes det, at idriftsættel-

sen af EES / ETIAS har været udfordrende (jf. de efterhånden mange udsæt-

telser af igangsætning), hvorfor Dansk Luftfart / DI Transport bemærker, at

dette potentielt burde være den primære prioritet for Kommissionen, fremfor

at igangsætte nye digitale udviklingsprojekter.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-

staters holdning til sagen.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen ser generelt positivt på forslaget om at digitalisere rejsedokumen-

ter.

Regeringen finder det vigtigt, at transportvirksomheder, herunder luftfartssel-

skaber, sikres valgfrihed til at integrere digital rejselegitimation, og at luft-

fartsselskaberne ikke pålægges unødvendige administrative eller økonomiske

byrder.

Regeringen finder det vigtigt, at forslaget er foreneligt med den europæiske

digitale identitetstegnebog.

Regeringen finder det vigtigt, at sikkerhedskravene i eIDAS2-forordnigen re-

flekteres i rejseappens design for at sikre et ensartet sikkerhedsniveau på

tværs af

EU’s digitale identitetsløsninger. Regeringen vil arbejde for, at Kom-

missionen tydeliggør integrationen mellem forslaget og eIDAS2 for at skabe

en enkel, effektiv og sammenhængende europæisk digital identitetsinfra-

struktur, samtidig med at der tages højde for særlige behov fx for tredjelands-

statsborgere.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg til oriente-

ring den 6. december 2024.

Grund- og nærhedsnotat blev fremsendt den 11. december 2024 til Folketin-

gets Europaudvalg.

Side

9/9