kom (2025) 0259 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af forordning om begrebet "sikkert tredjeland"

Europaudvalget 2024-25
KOM (2025) 0259 Bilag 1
Offentligt

Grund- og Nærhedsnotat

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af

forordning (EU) 2024/1348 for så vidt angår anvendelse af begrebet

’sik-

kert tredjeland’

KOM (2025) 259

Nyt notat

Dette grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

1. Resumé

Europa-Kommissionen har fremsat forslag til forordning om ændring af asyl-

procedureforordningen

for så vidt angår anvendelse af begrebet ’sikkert tred-

jeland’.

Forslaget er fremsat på baggrund af artikel 77 i asylprocedurefor-

ordningen, som pålægger Kommissionen af evaluere begrebet sikkert tredje-

land senest den 12. juni 2025 og om nødvendigt foreslå målrettede ændringer

heraf. Formålet med forslaget er således at foretage en målrettet ændring af

asylprocedureforordningen med henblik på at gøre begrebet sikkert tredje-

land lettere og mere fleksibelt for medlemsstaterne at anvende. Forslagets

væsentligste elementer angår en fjernelse af både det obligatoriske krav om

en forbindelse mellem en asylansøger og et sikkert tredjeland (forbindelses-

kravet) og den automatisk opsættende virkning af en asylansøgers klage over

en afvisning til et sikkert tredjeland. Forslaget rejser ikke spørgsmål i forhold

til nærhedsprincippet. Forslaget er omfattet af det danske retsforbehold og

har derfor hverken lovgivningsmæssige eller økonomiske konsekvenser for

Danmark. Regeringen er positivt indstillet over for Kommissionens forslag.

2. Baggrund

Europa-Kommissionen har ved KOM (2025) 259 af 20. maj 2025 fremsat

forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forord-

13. juli 2025

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Forslaget er fremsat efter Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del,

afsnit V, artikel 79, stk. 2, litra c. Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark

ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der forslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge artikel

2 i protokollen er der ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende

for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmarks (retsforbeholdet).

Side

1/7

kom (2025) 0259 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af forordning om begrebet "sikkert tredjeland"

ning (EU) 2024/1348 (’asylprocedureforordningen’) for så vidt angår anven-

delse af begrebet

’sikkert tredjeland’.

Forslaget er oversendt til Rådet den 16.

juni 2025 i dansk sprogversion.

Forslaget er fremsat i henhold til artikel 77 i asylprocedureforordningen, som

pålægger Kommissionen at evaluere begrebet sikkert tredjeland senest den

12. juni 2025 og, hvis det vurderes nødvendigt, foreslå målrettede ændringer

heraf. På dette grundlag har Kommissionen foretaget en evaluering af begre-

bet og har som følge heraf identificeret visse målrettede ændringer af asyl-

procedureforordningen.

Efter de gældende regler i asylprocedureforordningen er det muligt at afvise

at behandle en asylansøgning indgivet i EU, hvis en ansøger kan henvises til

et tredjeland, hvor vedkommende har mulighed for at anmode om og eventu-

elt blive meddelt asyl, såfremt der er tale om et sikkert tredjeland i EU-rettens

forstand, og såfremt en række øvrige betingelser er opfyldt. Forordningen in-

deholder en række kriterier, som et land skal opfylde for at blive anset for at

være et sikkert tredjeland. Et land kan således anses som et sikkert tredjeland

efter EU-reglerne, hvis landet bl.a. respekterer Flygtningekonventionen i

praksis og forbuddet mod refoulement, og hvis der i landet er adgang til en

forsvarlig asylprocedure, og hvor der for ansøgeren ikke er nogen reel risiko

for alvorlig overlast i landet.

Det er imidlertid en betingelse for anvendelse af reglerne, at der foreligger en

tilstrækkelig

’forbindelse’

mellem asylansøgeren og det sikre tredjeland, på

hvilket grundlag det vil være rimeligt at henvise ansøgeren til at tage til det

pågældende land. Forbindelseskravet vil bl.a. kunne anses for opfyldt, hvis

en ansøgers familie befinder sig i det pågældende land, eller hvis ansøgeren

tidligere har opholdt sig i landet. På den anden side følger det af retspraksis

fra EU-Domstolen, at den omstændighed, at en asylansøger har rejst gennem

et tredjelands område, ikke i sig selv kan udgøre en tilstrækkelig forbindelse

til landet.

Det eksisterende EU-regelværk begrænser således i væsentlig grad mulighe-

derne for at anvende sikkert tredjelandsreglerne. Det fremgår således af en

rapport fra 2022 udgivet af Den Europæiske Unions Asylagentur, at anven-

delsen af sikkert tredjelandsbegrebet i medlemsstaterne er begrænset.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i artikel

294 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (’TEUF’). Rådet

træffer afgørelse ved kvalificeret flertal.

Side

2/7

kom (2025) 0259 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af forordning om begrebet "sikkert tredjeland"

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78, stk. 2, litra d. Det frem-

går heraf, at der kan vedtages foranstaltninger vedrørende et fælles europæisk

asylsystem, som bl.a. omfatter fælles procedurer for henholdsvis tildeling og

fratagelse af ensartet status for asyl eller subsidiær beskyttelse.

Forslaget er således fremsat efter TEUF, tredje del, afsnit V. Ifølge protokol-

len om Danmarks stilling, som er knyttet til Lissabontraktaten, deltager Dan-

mark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF,

tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af de foranstaltninger, der

er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (’retsforbeholdet’).

3. Formål og indhold

Forslaget har til formål at revidere de gældende EU-asylregler om sikre tred-

jelande med henblik på at styrke og facilitere medlemsstaternes anvendelse

af sikkert tredjelandsbegrebet.

Med forslaget indføres der væsentlige realitetsændringer i forhold til de gæl-

dende EU-regler. Kommissionen anfører i bemærkningerne til forslaget, at

det ikke er et krav efter de relevante internationale konventioner, at en asyl-

ansøger i sager, hvor ansøgeren må antages at kunne opnå beskyttelse i et

andet tredjeland, tillige skal have en vis form for forbindelse til det pågæl-

dende tredjeland, hvortil vedkommende ønskes overført. Det foreslås derfor

med forslaget, at det nugældende forbindelseskrav fjernes som et obligatorisk

krav ved anvendelsen af sikkert tredjelandsreglerne, som i stedet erstattes af

en fakultativ ordning, hvorefter medlemsstaterne kan afvise at behandle en

asylansøgning under henvisning til, at en ansøger kan opnå beskyttelse i et

sikkert tredjeland, såfremt én af de nedenstående betingelser er opfyldt:

1. Der foreligger en forbindelse mellem ansøgeren og det pågældende

tredjeland, som gør, at det vil være rimeligt for vedkommende at tage

til det pågældende land.

2. Ansøgeren har rejst gennem det pågældende tredjeland.

3. Der er indgået en aftale eller arrangement med et tredjeland om reali-

tetsbehandling af asylansøgninger indgivet af ansøgere omfattet af af-

talen eller arrangementet.

For så vidt angår betingelse nr. 3 foreslås det dog, at uledsagede mindreårige

undtages fra bestemmelsens anvendelsesområde.

Side

3/7

kom (2025) 0259 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af forordning om begrebet "sikkert tredjeland"

Det foreslås endvidere med forslaget, at medlemsstaterne skal underrette

Kommissionen og de øvrige medlemsstater, inden der indgås en aftale eller

et arrangement med et tredjeland.

Endelig foreslås det med forslaget, at en klage over en afgørelse om afvisning

til et sikkert tredjeland ikke automatisk tillægges opsættende virkning, med-

mindre ansøgeren er en uledsaget mindreårig omfattet af asylprocedurefor-

ordningens grænseprocedure. Denne ændring vil ifølge Kommissionen gøre

anvendelsen af begrebet sikkert tredjeland mere effektiv og bidrage til at ned-

bringe proceduremæssige forsinkelser i asylproceduren, samtidig med at be-

skyttelsen af ansøgeres grundlæggende rettigheder sikres ved at give mulig-

hed for at anmode om opsættende virkning.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure

(TEUF artikel 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra

Europa-Parlamentet. Det kan oplyses, at Europa-Parlamentets udvalg for

Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre. Anliggender (’LIBE-udvalget’)

er det ansvarlige udvalg.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har i forhold til nærhedsprincippet henvist til følgende:

”Formålet

med dette forslag er at foretage en målrettet ændring af forord-

ningen om asylproceduren for at sikre medlemsstaterne en mere fleksibel an-

vendelse af begrebet sikkert tredjeland. Forslaget fastholder den fakultative

karakter af anvendelsen af begrebet sikkert tredjeland.

De nye procedurer bør, uanset hvilken medlemsstat der anvender dem, være

underlagt de samme regler for at sikre ligebehandling af ansøgere, tredje-

landsstatsborgere eller statsløse personer samt klarhed og retssikkerhed for

de enkelte personer. Desuden kan medlemsstater, der handler alene, skabe

incitamenter til ulovlige bevægelser fra én medlemsstat til en anden, af-

hængigt af om og hvordan de anvender begrebet sikkert tredjeland, eller

hæmme overførsler efter Dublinforordningen på grund af den forskellige an-

vendelse af begrebet.

Målene med dette forslag kan ikke opfyldes af medlemsstaterne alene. Målet

om at fjerne nogle af hindringerne for en effektiv anvendelse af begrebet sik-

kert tredjeland kræver en EU-ramme, som er nødvendig for at sikre en kon-

sekvent og sammenhængende anvendelse af begrebet sikkert tredjeland på

Side

4/7

kom (2025) 0259 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af forordning om begrebet "sikkert tredjeland"

tværs af medlemsstaterne. Derfor må Unionen handle og vedtage foranstalt-

ninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i traktaten om

Den Europæiske Union.”

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er

overholdt.

6. Gældende dansk ret

Efter udlændingelovens § 48 a kan udlændingemyndighederne uden at reali-

tetsbehandle asylansøgningen afvise en asylansøger, der indrejser i Danmark

via et såkaldt sikkert tredjeland. Det fremgår således af udlændingelovens §

48 a, stk. 1, 1. pkt., at såfremt en udlænding påberåber sig at være omfattet af

§ 7, træffer Udlændingestyrelsen snarest muligt afgørelse om afvisning eller

overførsel efter reglerne i kapitel 5 a eller 5 b eller om afvisning efter § 28,

stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller § 28, stk. 2 eller 3, jf. stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7,

eller udvisning efter § 25, nr. 2, eller § 25 b og i givet fald udsendelse.

Efter praksis kan et land anses som et sikkert tredjeland, hvis det vurderes, at

betingelserne i udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. og 4. pkt., er opfyldt. Efter

udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 3. pkt., må udsendelse efter 1. pkt. kun finde

sted til et land, der har tiltrådt og faktisk respekterer flygtningekonventionen

af 28. juli 1951, og hvor der er adgang til en forsvarlig asylprocedure. Udsen-

delse efter 1. pkt. må endvidere ikke finde sted til et land, hvor udlændingen

vil være i risiko for dødsstraf eller for at blive underkastet tortur eller umen-

neskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor der ikke er be-

skyttelse mod videresendelse til et sådant land, jf. § 48 a, stk. 1, 4. pkt.

Det fremgår af forarbejderne til den bestemmelse, hvorved muligheden for

afvisning af asylansøgere til sikre tredjelande blev indsat i udlændingeloven,

jf. lovforslag nr. L 4 af 7. oktober 1986 om ændring af udlændingeloven (jf.

Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 13), at hovedtanken med bestemmel-

sen har været, at afvisning skal kunne ske, hvis en asylansøger indrejser i

Danmark direkte fra et land, hvor den pågældende befinder sig i en faktisk

tryghedssituation.

Adgangen til efter dansk ret at afvise en asylansøger til et sikkert tredjeland

finder reelt ikke anvendelse. Det skyldes, at der alene kan træffes afgørelse

om afvisning til et sikkert tredjeland, hvis udlændingen ikke indrejser direkte

fra hjemlandet, og alene til det land, den pågældende indrejser fra, ligesom at

den pågældende udlænding skal være standset eller pågrebet i umiddelbar

forbindelse med indrejsen i Danmark, hvilket i praksis betyder, at den pågæl-

dende skal indrejse over en ydre Schengengrænse.

Side

5/7

kom (2025) 0259 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af forordning om begrebet "sikkert tredjeland"

Udover udlændingelovens bestemmelser om afvisning fremgår det endvidere

af udlændingelovens § 7, stk. 5, at en opholdstilladelse efter stk. 1-3 kan næg-

tes, hvis en udlænding allerede har opnået beskyttelse i et andet land, eller

hvis udlændingen har nær tilknytning til et andet land, hvor udlændingen må

antages at kunne opnå beskyttelse. Udover tilfælde, hvor en ansøger har op-

nået faktisk beskyttelse i et første asylland, vil en nær tilknytning eksempelvis

kunne foreligge, hvis en ansøger gennem nogen tid har opholdt sig i det på-

gældende land. Anvendelsen af første asyllandsreglen vil også kunne komme

på tale i sager, hvor ansøgeren ikke tidligere har opholdt sig i det pågældende

land, såfremt ansøgeren har familiemedlemmer i det pågældende land. Tilste-

deværelsen af andre sociale netværk end familienetværk i landet vil efter om-

stændighederne også kunne medføre, at der skal meddeles afslag på opholds-

tilladelse i Danmark.

Forslaget giver derudover ikke anledning til at redegøre yderligere for gæl-

dende dansk ret.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet og har derfor ikke lovgivningsmæs-

sige konsekvenser for Danmark.

Økonomiske konsekvenser

Vedtagelsen af forslaget vil ikke have hverken statsfinansielle, samfunds- el-

ler erhvervsøkonomiske konsekvenser for Danmark.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Dan-

mark.

8. Høring

Sagen er sendt i høring i Specialudvalget for Asyl- og Indvandringssamar-

bejde (SPAIS) den 7. juli 2025.

DRC Dansk Flygtningehjælp har udtrykt bekymring for, at Kommissionens

forslag vil underminere flygtninges rettigheder og muligheder for at opnå be-

skyttelse. Det fremhæves bl.a. som bekymrende, at Kommissionen foreslår at

fjerne både forbindelseskravet og den automatisk opsættende virkning af en

asylansøgers klage over en afvisning til et sikkert tredjeland. Efter flygtnin-

gehjælpens opfattelse er forslaget udtryk for snævre europæiske interesser i

at reducere antallet af asylansøgere i EU, ligesom at det fremhæves, at eks-

ternalisering af asylsagsbehandling generelt ikke vil bidrage positivt til et

Side

6/7

kom (2025) 0259 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændring af forordning om begrebet "sikkert tredjeland"

mere humant globalt asylsystem. Flygtningehjælpen noterer sig i denne sam-

menhæng, at Kommissionens forslag minder om den danske lovgivning om

indførelse af muligheden for overførsel af asylansøgere til asylsagsbehand-

ling og eventuel efterfølgende beskyttelse i tredjelande (lov nr. 1191 af 8. juni

2021), som man som tidligere anført fandt både uhensigtsmæssig, uansvarlig

og usolidarisk. Dansk Flygtningehjælp henviser i stedet til, at Danmark og

EU bør bidrage til ansvarsfordeling og vise solidaritet med både flygtninge

og fattigere lande ved at understøtte det globale system for flygtningebeskyt-

telse.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-

staters holdning til sagen.

10. Regeringens

foreløbige

generelle holdning

Regeringen finder det afgørende, at der skabes fælles europæiske løsninger

på

EU’s

flygtninge- og migrantionsudfordringer. Det er regeringens opfat-

telse, at den incitamentsstruktur, der kendetegner det eksisterende asylsystem,

og som får flygtninge og migranter til at søge irregulært mod EU, er uholdbar.

Derfor arbejder regeringen for at skabe opbakning til en reform af det euro-

pæiske asylsystem inden for rammerne af Danmarks internationale og EU-

retlige forpligtelser, som skal sikre, at den irregulære migration adresseres,

inden den når EU’s ydre grænser,

og at Danmark og Europa får kontrol med,

hvor mange der kommer hertil. Ét af elementerne i regeringens ambition om

et nyt asylsystem er at skabe bedre muligheder for at indgå migrationsaftaler

med sikre tredjelande om ordninger om overførelser af asylansøgere med hen-

blik på realitetsbehandling af asylansøgningerne og eventuel efterfølgende

beskyttelse. Det fremgår således af regeringsgrundlaget af 14. december

2022, at det er regeringens mål, at et modtagecenter uden for Europa etableres

af EU eller i samarbejde med en række andre lande, og at det etableres et

sikkert sted, der lever op til Danmarks internationale forpligtelser.

Regeringen stiller sig derfor særligt positiv over for, at det med forslaget fo-

reslås at skabe det EU-retlige grundlag for, at EU-medlemsstaterne kan afvise

og efterfølgende overføre spontane asylansøgere fra EU til asylsagsbehand-

ling og eventuel efterfølgende beskyttelse i et sikkert tredjeland i henhold til

en indgået aftale eller arrangement med landet. Det er endvidere positivt, at

forslaget overordnet set reviderer begrebet sikkert tredjeland og reglerne

knyttet hertil med henblik på at styrke de øvrige medlemsstaters anvendelse

af begrebet som et effektivt redskab til at imødegå irregulær migration.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

7/7