Europaudvalget 2024
KOM (2024) 0024
Offentligt
2822786_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 24.1.2024
COM(2024) 24 final
HVIDBOG
om udgående investeringer
DA
DA
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
HVIDBOG
om udgående investeringer
1.
2.
3.
I
NDLEDNING
H
VORFOR EN HVIDBOG OM UDGÅENDE INVESTERINGER
?
......................... 2
S
TATUS OG FORELØBIGE RESULTATER
............................................................................. 5
F
ORSLAG TIL NÆSTE SKRIDT
:
REVISION AF VISSE UDGÅENDE INVESTERINGER
............. 6
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Forslag til overvågning/revision af udgående investeringer i specifikke teknologier 7
Medlemsstaternes risikovurdering ............................................................................ 11
Rapportering til Kommissionen og de øvrige medlemsstater ................................... 12
Fælles vurdering og debat ......................................................................................... 12
3.5. Behandling af ansøgninger om eksporttilladelser til produkter med dobbelt
anvendelse i forbindelse med udgående investeringer, høring blandt medlemsstaterne og
oplysninger til Kommissionen ............................................................................................. 13
4.
K
ONKLUSION
................................................................................................................... 13
1
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0003.png
1.
I
NDLEDNING
H
VORFOR EN HVIDBOG OM UDGÅENDE INVESTERINGER
?
I den fælles meddelelse om en europæisk økonomisk sikkerhedsstrategi, der blev vedtaget den
20. juni 2023
1
("den fælles meddelelse"), anerkendes betydningen af åbne globale markeder
for Den Europæiske Unions succes og økonomiske sikkerhed med hensyn til både
modstandsdygtighed og konkurrenceevne. Den bekræfter, at
"vores økonomier lever af åben
og regelbaseret handel og investeringer, sikker grænseoverskridende konnektivitet og
forsknings- og innovationssamarbejde".
Samtidig anerkendes det, at der kan opstå potentielle
sikkerhedsrisici, når følsomme teknologier og investeringer rykkes ud af EU på en måde, der
kan true den internationale fred og sikkerhed. I meddelelsen henvises navnlig til
risikoen for
lækage af teknologi og knowhow som følge af udgående investeringer
(dvs. investeringer
foretaget af europæiske virksomheder i tredjelande) i en snæver gruppe af avancerede
teknologier, der kan styrke den militære kapacitet og efterretningskapaciteten hos aktører, der
kan bruge disse kapaciteter til at true den internationale fred og sikkerhed.
EU
begrænser allerede eksporten af teknologier med dobbelt anvendelse.
Der er imidlertid
en stigende bekymring for, at visse følsomme teknologier og knowhow kan komme i de
forkerte hænder som følge af udgående investeringstransaktioner, som i øjeblikket ikke er
underlagt kontrolmekanismer. Dette kan f.eks. ske, hvis EU's banebrydende teknologi når ud
til lande, hvor grænserne mellem civile og militære aktiviteter er udviskede. En sådan teknologi
eller knowhow vil kunne anvendes til at styrke deres militære kapacitet og
efterretningskapacitet, hvilket igen kan true vores fælles sikkerhed i EU. Visse udgående
investeringer kan ses som "bagsiden" af eksporttransaktioner med produkter med dobbelt
anvendelse.
Der er en lignende
sammenhæng mellem udgående investeringer og indgående
udenlandske direkte investeringer.
EU har allerede en ramme for screening af indgående
udenlandske direkte investeringer, navnlig inden for følsomme teknologier. Selv om en
indgående investering i europæiske virksomheder, der besidder følsomme teknologier,
foretaget af risikobetonede investorer kan begrænses eller forbydes ved hjælp af
foranstaltninger, der indføres i henhold til en screeningsordning for udenlandske direkte
investeringer, er der en potentiel risiko for, at EU-målvirksomhederne kan stille disse
teknologier til rådighed for de samme investorer ved hjælp af udgående investeringer. Sådanne
udgående investeringer skal imidlertid på nuværende tidspunkt slet ikke overvåges. Dette kan
underminere effektiviteten af vores eksisterende kontrol og dermed sikkerheden i EU som
helhed og i de enkelte medlemsstater.
Denne stigende bekymring understreger
behovet for at undersøge dette nærmere
for at
forstå:
1.
hvilke former for investeringer
i teknologier af kritisk betydning, der foretages af EU
2.
hvorvidt
sådanne investeringer effektivt kan bringe EU's eller medlemsstaternes
sikkerhed i fare og i bekræftende fald
1
Fælles meddelelse til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet om en "europæisk økonomisk
sikkerhedsstrategi", Bruxelles, af 20.6.2023 (JOIN(2023) 20 final).
2
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0004.png
3.
i hvilket omfang
sådanne risici kan afbødes ved hjælp af eksisterende redskaber eller
kan begrunde yderligere forholdsmæssige politiske tiltag på EU-plan eller nationalt
plan.
Ud fra et geostrategisk perspektiv er EU ikke den første, som overvejer et politisk initiativ på
dette område.
Nogle lande kontrollerer allerede udgående investeringer,
såsom Japan
2
eller
Kina
3
. Andre, som USA
4
, er ved at udvikle en ramme for dette.
Udvikling af en EU-reaktion for at imødegå betænkeligheder angående udgående investeringer
indebærer en række udfordringer i form af at: i) fastlægge omfanget af potentielle
betænkeligheder, ii) forstå omfanget og arten af EU's udgående investeringer ved at indsamle
relevante data og dokumentation og iii) vurdere, hvorvidt sådanne investeringer skaber eller
forværrer klart identificerbare risici for sikkerheden. Som et næste skridt bør EU og dets
medlemsstater vurdere behovet for forholdsmæssige og målrettede tiltag for at afbøde
identificerede risici enten ved hjælp af eksisterende redskaber eller nye afbødende
foranstaltninger på nationalt plan og/eller EU-plan.
En omfattende vurdering forudsætter, at de europæiske investorer har god indsigt i udgående
investeringer og i den teknologi og knowhow, der kan overføres i forbindelse med sådanne
transaktioner. Det kræver også en dybtgående forståelse af sikkerhedsrisiciene i forbindelse
med sådanne udgående investeringer for at vurdere potentielle mangler i de eksisterende
handels- og investeringssikkerhedsredskaber.
I denne hvidbog beskrives status for EU's indledende arbejde med udgående investeringer. Heri
skitseres vejen frem for at forstå og løse de aktuelle udfordringer med en ensartet og effektiv
EU-tilgang. Formålet er at opfordre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger og
komme med input for at hjælpe Kommissionen med at fastlægge anvendelsesområdet for en
fremtidig henstilling fra Kommissionen om udgående investeringer i tæt samarbejde med
medlemsstaterne. Den højtstående repræsentant kan, hvor det er relevant, komme med input i
forbindelse med eventuelle spørgsmål vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Denne hvidbog vil hjælpe Kommissionen med at forstå interessenternes og Europa-
Parlamentets synspunkter og bekymringer, samtidig med at den holder trit med de løbende
2
I henhold til bestemte betingelser fastsat i "valutaloven
og loven om udenrigshandel (Lov nr. 228 af 1949)".
Japans kontrol med udgående investeringer finder anvendelse på investeringer i meget få sektorer: fiskeri,
læder og læderprodukter, fremstilling af våben og våbenudstyr samt narkotika.
I Kina omfatter den eksisterende lovgivning "Administrative
Measures for Overseas Investment by
Enterprises, by the National Development and Reform Commission (2017, No. 11)",
"State
Council Guidance
on Overseas Investments (2017, No. 74)",
som identificerer
tilskyndede, begrænsede
og
forbudte
udgående
investeringer, og "Catalogue
of Sensitive Industries for Overseas Investments, by the National Development
and Reform Commission (2018, No. 251)",
som fastlægger følsomme industrisektorer for oversøiske
investeringer. Disse omfatter våben og tilhørende udstyr, vandressourcer, nyhedsmedier, fast ejendom, hotel-
, biograf- og underholdningsbranchen, sportsklubber og visse kapitalfonde. Vi har forstået, at de forskellige
kinesiske krav til tilladelser og registreringer i forbindelse med udgående investeringer ikke blot tjener de
nationale sikkerhedsmæssige interesser og kontrollen med udenrigshandlen, men også den bredere "nationale
interesse". Kina begrænser også eksport af udenlandsk valuta under statsadministrationen for udenlandsk
valuta. Det ser således ud til, at den kinesiske kontrol med udgående investeringer omfatter en bred vifte af
økonomiske sektorer og en substanstest, der potentielt rækker ud over en ren sikkerhedsvurdering.
Executive Order 14105 of August 9, 2023, Advance notice of proposed rulemaking of 14 August 2023.
3
4
3
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0005.png
overvejelser og analyser i EU
5
og medlemsstaterne om spørgsmålet om udgående investeringer
og økonomisk sikkerhed generelt.
5
Herunder den særskilte, men til en vis grad tilhørende, risikovurdering af de fire prioriterede teknologier af
kritisk betydning efter Kommissionens henstilling C(2023) 6689 final af 3. oktober 2023 om
teknologiområder af kritisk betydning for EU's økonomiske sikkerhed med henblik på yderligere
risikovurdering sammen med medlemsstaterne.
4
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0006.png
2.
S
TATUS OG FORELØBIGE RESULTATER
Forud for den fælles meddelelse indledte Kommissionen en debat om dette spørgsmål med
medlemsstaternes myndigheder for screening af udenlandske direkte investeringer og kontrol
med eksport af produkter med dobbelt anvendelse i foråret 2023. For at bidrage til denne debat
har Kommissionen
indsamlet data
om europæiske virksomheders udgående investeringer. I
perioden 2013-2022 har der været foretaget ca. 12 800 fusioner og overtagelser af europæiske
virksomheder i tredjelande svarende til ca. 1,4 bio. EUR og 26 000
venturekapitalinvesteringstransaktioner til en samlet værdi af 408 mio. EUR
6
. For begge
kategorier af udgående investeringstransaktioner er USA og Det Forenede Kongerige de to
største destinationer, hvor USA og Det Forenede Kongerige tegnede sig for mindst halvdelen
af transaktionerne og ca. 70 % af kapitalen. Ud over disse detaljerede oplysninger har
Kommissionen konstateret visse betydningsfulde begrænsninger i de tilgængelige data, såsom
f.eks. yderligere oplysninger om transaktioner, pengebeløb, transaktionskarakteristika og
teknologier.
På den ene side mangler officielle kilder (f.eks. data om udenlandske direkte investeringer fra
de nationale regnskaber) ajourførte og detaljerede data om sektoren eller teknologien i
forbindelse med individuelle investeringstransaktioner, hvilket gør det vanskeligt at
identificere disse udgående investeringer i en snæver gruppe af teknologier af kritisk betydning,
hvor der kan opstå potentielle risici. På den anden side klassificerer officielle statistikker og
tilgængelige kommercielle datakilder virksomheder og transaktioner i henhold til officielle
klassifikationssystemer. De beskriver først og fremmest områder af allerede udviklede
teknologier, men giver ikke oplysninger om specifikke avancerede teknologier eller nye
økonomiske aktiviteter såsom kunstig intelligens.
I juli nedsatte Kommissionen en
ekspertgruppe om udgående investeringer
("ekspertgruppen"), der skal trække på medlemsstaternes viden og erfaringer, med henblik på
at undersøge potentielle sikkerhedsrisici, mangler og om nødvendigt mulige politiske tiltag
7
.
Ekspertgruppen samler medlemsstaternes eksperter fra kontrol med eksport af produkter med
dobbelt anvendelse, screening af udenlandske direkte investeringer, handel og
udenrigsanliggender. De har allerede mødtes tre gange i 2023.
Det står nu klart, at der er behov for en klar forståelse af
omfanget af arbejdet,
inden
eventuelle risici analyseres — reelt "hvilke
udgående investeringer der bør overvejes for at
identificere risici for vores fælles sikkerhed i EU"
— og at der
er behov for konkrete,
detaljerede data
på nationalt plan
om relevante udgående investeringstransaktioner
samt,
eventuelt, om forbundne aktiviteter,
men at de ikke foreligger på nuværende tidspunkt.
Denne mangel på data viser, at der er behov for at opbygge et fælles syn på problemets
omfang,
for så vidt angår omfanget af transaktioner og aktiviteter, som medfører risici,
potentielt berørte teknologier samt om der bør fokuseres på specifikke lande.
6
Kilde: Data fra PitchBook udtrukket i juli 2023. Bemærkninger: 1) Dataene dækker kun fusioner og opkøb
og venturekapitalinvesteringer, da investeringer i nye virksomheder ikke er medtaget i de(n) pågældende
kommercielle database(r). 2) Pengebeløbet for fusioner og opkøb er ufuldstændigt, da der kun forelå værdier
for halvdelen af transaktionerne. 3) Venturekapitaltransaktioner medregnes, når mindst én EU-investor
deltager, men det kan være en del af en gruppe af ikke-EU-investorer, og det samlede investerede beløb er
det indberettede, uden yderligere identifikation af beløbet/beløbene for de relevante EU-investeringer.
Kommissionens register over ekspertgrupper og lignende enheder (europa.eu).
7
5
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0007.png
Det igangværende arbejde med medlemsstaterne i ekspertgruppen har ført til følgende
foreløbige resultater for Kommissionen:
1.
Der er betydelige huller i vidensgrundlaget
og et meget begrænset billede af de
europæiske investorers udgående investeringer. Nogle offentlige myndigheder
indsamler oplysninger på nationalt plan (f.eks. centralbanker eller nationale statistiske
kontorer
8
). Disse oplysninger er imidlertid hverken tilstrækkeligt detaljerede eller
målrettede til, at det kan konkluderes, om der kan opstå sikkerhedsrisici som følge af
disse investeringer, og til at give medlemsstaterne og Kommissionen mulighed for at
foretage en korrekt vurdering af sådanne risici.
2.
Medlemsstaterne reviderer og vurderer ikke systematisk udgående investeringer
af sikkerhedshensyn.
Flere medlemsstater anerkender muligheden for, at der som
følge heraf ses bort fra visse risici.
3.
Spørgsmålet er både følsomt og komplekst.
Selv om potentielle risici som følge af
visse udgående investeringer har en bredere geopolitisk dimension, er det vigtigt at
anerkende, at EU's udgående investeringer er en værdifuld og legitim del af den
økonomiske aktivitet på et globalt marked. Derfor kan eventuelle politiske tiltag
vedrørende udgående investeringer få positive og negative konsekvenser for EU's
virksomheder.
4. Der er enighed blandt medlemsstaterne og Kommissionen om, at hvis der konstateres
en risiko,
bør de politiske tiltag være effektive, forholdsmæssige og målrettede og
håndhæves
af myndighederne.
5.
Inden der udformes nye politiske løsninger, er vi nødt til først at gøre fuld brug af
de eksisterende instrumenter.
Hvis politiske tiltag anses for nødvendige for at
imødegå identificerede risici, bør Kommissionen og medlemsstaterne, i det omfang det
er juridisk muligt, forsøge at imødegå eventuelle risici ved udgående investeringer
gennem eksisterende instrumenter såsom kontrol med eksport af produkter med dobbelt
anvendelse eller FDI-screeningmekanismer, enten ved at øge anvendelsen af disse
instrumenter eller ved at ændre dem for at tage højde for nye risici.
3.
F
ORSLAG TIL NÆSTE SKRIDT
:
REVISION AF VISSE UDGÅENDE INVESTERINGER
Dette er et komplekst spørgsmål, der fortjener en
gradvis trindelt tilgang:
8
Nogen lovgivning
tillader medlemsstaterne at foretage (delvis) overvågning af udgående
investeringstransaktioner,
som f.eks. betalingsbalancestatistik indsamlet af centralbanker, nationale
registre, der har til formål at overvåge udgående investeringer til statistiske formål, og lignende lovgivning,
f.eks. Spaniens nationale ordning, der er indført ved kapitel VI i kongelig anordning 1265/1986 af 27. juni
1986, ajourført ved kongelig anordning 664/1999 af 23. april 1999 og ved kongelig anordning 571/2023 af 4.
juli 2023.
Der kan indsamles yderligere oplysninger gennem officielle investeringsgarantiordninger,
f.eks. Tysklands og Østrigs investeringsgarantiordninger. I Tyskland forvaltes dette af PwC på vegne af
forbundsministeriet for økonomi og klima, mens det i Østrig forvaltes af en bank (OeKB) på vegne af
forbundsfinansministeriet.
Nogle nationale mekanismer giver medlemsstaterne mulighed for at
kontrollere meget specifikke tilfælde af udgående investeringer
af hensyn til sikkerheden (f.eks. Italiens
Golden Power-ordning i henhold til lovdekret nr. 21/2012, som indeholder visse bestemmelser, der gør det
muligt at screene begrænsede typer udgående investeringer).
6
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0008.png
-
-
-
for det første en offentlig høringsfase: iværksat ved offentliggørelsen af denne hvidbog
og et spørgeskema
for det andet en overvågningsfase: Kommissionen vil udnytte resultaterne af den
kommende offentlige høring og reaktionerne på denne hvidbog til at udarbejde en
henstilling til medlemsstaterne om at overvåge/revidere visse udgående
investeringstransaktioner, der involverer en række følsomme teknologier, over en vis
periode
for det tredje en risikovurderingsfase: på grundlag af resultaterne af denne analyse og
overvågning vil medlemsstaterne og Kommissionen være bedre i stand til at drage
konklusioner om de risici, der er forbundet med sådanne udgående
investeringstransaktioner for vores fælles sikkerhed i EU.
Resultaterne af denne vurdering og eventuelle forslag til afbødning af identificerede risici vil
fremgå af en yderligere meddelelse og, om nødvendigt, relevante forslag.
3.1.
Forslag til overvågning/revision af udgående investeringer i specifikke
teknologier
På grundlag af de første resultater af arbejdet med ekspertgruppen opfordrer Kommissionen til,
at der fremsættes bemærkninger til nedenstående aspekter, som vil blive behandlet i den
foreslåede henstilling fra Kommissionen om overvågning.
Overvågningens omfang
1. Med hensyn til hvilken type udgående investeringstransaktioner, der skal overvåges,
mener Kommissionen, at
overvågningen bør omfatte en bred vifte af transaktioner,
herunder alle former for aktive investeringer, men ikke porteføljeinvesteringer, dvs.
ikkedirekte udenlandske investeringer med det formål at foretage en finansiel
investering uden nogen hensigt om at påvirke ledelsen af og kontrollen med en
virksomhed, jf. nedenstående tekstboks.
Medlemsstaterne bør overvåge investeringer af enhver art foretaget af fysiske eller juridiske
personer med bopæl eller hjemsted i EU ("EU-investorer") med henblik på at udøve en
økonomisk aktivitet uden for EU. Sådanne investeringer bør omfatte:
•
erhvervelse af en virksomhed eller en kapitalandel i en virksomhed, der giver
mulighed for reel deltagelse i ledelsen af eller kontrollen med virksomheden
("erhvervelse")
•
et selskabs overtagelse af et eller flere andre selskaber eller sammenlægning af to
eller flere selskaber med henblik på at danne et nyt selskab ("fusion")
•
overførsel af materielle eller immaterielle aktiver, herunder intellektuel ejendom
eller specifik knowhow og teknologiprocesser, der er nødvendige for at etablere eller
opretholde en økonomisk aktivitet ("overførsel af aktiver")
•
førstegangsetablering af en virksomhed, herunder oprettelse af et datterselskab, en
filial eller lignende virksomheder ("investering i nye virksomheder")
•
etablering af et foretagende med henblik på at kombinere ressourcer for at nå et fælles
iværksættermål med en anden person ("joint venture")
•
tilvejebringelse af kapital til udvikling af en følsom teknologi, der er knyttet til visse
immaterielle fordele såsom ledelsesmæssig bistand, adgang til investeringer og
talentnetværk, markedsadgang og forbedret adgang til yderligere finansiering
("venturekapital").
7
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0009.png
Overvågningen bør også omfatte andre (indirekte) investeringer foretaget af en EU-investor,
f.eks. investeringer foretaget gennem en enhed i et tredjeland, der anvendes som et
investeringsinstrument, gennem et eksisterende datterselskab eller i forbindelse med et
eksisterende joint venture. Dette omfatter gradvis overførsel af aktiver over tid, investeringer
i tredjelande som følge af tidligere investeringer samt investeringer, der har til formål at
omgå eksisterende sikkerhedsrelaterede handels- og investeringskontroller. Overvågningen
bør ikke omfatte porteføljeinvesteringer.
Med hensyn til anvendelsesområdet opfordrer Kommissionen også til at fremsætte
bemærkninger til risikobaserede prioriteter, der kan fastlægges i forbindelse med
overvågningen, såsom dem, der benyttes rutinemæssigt af medlemsstaternes
eksportkontrolmyndigheder i deres vurdering af ansøgninger om eksporttilladelser til
produkter med dobbelt anvendelse. Dette kunne omfatte prioritering af overvågningen
på grundlag af slutbrugerens profil og etableringsland.
2. I lyset af de input, der er modtaget fra ekspertgruppen, er der desuden bekymring for,
at en begrænsning af vurderingen til kun at omfatte den type aktiviteter, som er
omhandlet i punkt 1 ovenfor, ikke nødvendigvis omfatter potentielt risikobetonede
aktiviteter, der er knyttet til eller ligger forud for sådanne udgående investeringer.
Kommissionen opfordrer derfor også til fremsættelse af bemærkninger om, hvorvidt
den bør anbefale, at
medlemsstaterne også kan beslutte at overvåge andre kritiske
aktiviteter ("frivillig overvågning"), såsom
forsknings- og udviklingssamarbejde,
eller praksis, der anvendes til at
tiltrække højt specialiseret personale
for at drage
fordel af deres knowhow og erfaring inden for visse følsomme områder eller for at få
adgang til intellektuel ejendom, jf. tekstboksen herunder.
Medlemsstaterne kan overveje at overvåge følgende aktiviteter, hvilket også kan føre til en
risiko for lækage af følsom teknologi eller knowhow:
•
Forskningssamarbejde,
der skal forstås som samarbejde mellem en enhed, som er
etableret i EU, og en enhed, der er etableret i et tredjeland, vedrørende overførsel af
materielle eller immaterielle aktiver inden for de fire teknologiområder af kritisk
betydning, jf. afsnit 3 nedenfor, herunder intellektuel ejendom og knowhow. Dette
kan omfatte samarbejde mellem enheder såsom forsknings- og
uddannelsesinstitutioner eller mellem disse institutioner og private eller offentlige
enheder. Denne frivillige overvågning skal ses i lyset af medlemsstaternes
nuværende eller kommende bestræbelser på at udvikle en tilgang til forbedring af
forskningssikkerheden, også i overensstemmelse med forslaget til Rådets henstilling
om forbedring af forskningssikkerheden, som Kommissionen vedtog den 24. januar
2024
9
.
•
Mobilitet
og overførsel
af højt specialiseret personale,
herunder specialister inden
for de fire teknologiområder af kritisk betydning, eller virksomhedsledere med
betydelig erfaring inden for de fire teknologiområder af kritisk betydning.
9
Forslag til Rådets henstilling om forbedring af forskningssikkerheden (COM(2024) 26 af 24.1.2024).
8
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0010.png
3. Med hensyn til de teknologiområder, hvor investeringerne bør overvåges, opfordres der
til at fremsætte bemærkninger om, hvorvidt
overvågningen i første omgang bør
fokuseres på den mest følsomme teknologi og knowhow.
Dette kunne f.eks. omfatte
fire teknologiområder: avancerede halvledere, kunstig intelligens, kvanteteknologier
og bioteknologier. Der er tale om teknologiområder, som ifølge Kommissionen "højst
sandsynligt vil udgøre de mest følsomme og umiddelbare risici i forbindelse med
teknologisikkerhed og teknologilækage"
i Kommissionens henstilling af 3. oktober
2023 om teknologiområder af kritisk betydning for EU's økonomiske sikkerhed med
henblik på yderligere risikovurdering sammen med medlemsstaterne
10
. I henhold til
denne henstilling er Kommissionen og medlemsstaterne i øjeblikket i færd med at
foretage en risikovurdering af disse teknologiområder. Risikovurderingen er af bredere
karakter og dækker en række risici i forbindelse med disse særlige teknologier. Den
omfatter en indledende vurdering af potentialet for teknologilækage i forbindelse med
udgående investeringer. Resultatet kan anvendes som input til den mere dybdegående
risikovurdering i forbindelse med udgående investeringer, som medlemsstaterne og
Kommissionen skal foretage på grundlag af den foreslåede overvågning. Resultaterne
af den løbende vurdering af teknologier af kritisk betydning og reaktionerne på denne
hvidbog kan f.eks. bekræfte eller føre til ændringer i omfanget af de teknologier, som
Kommissionen vil anbefale medlemsstaterne at overvåge.
4. Med hensyn til den
geografiske dækning
tyder ekspertgruppens arbejde på, at både
Kommissionen og medlemsstaterne er enige om, at overvågning ikke på forhånd bør
udelukke bestemte destinationer. I lyset af det store antal lande og de eksisterende
ressourcemæssige begrænsninger mener Kommissionen ikke desto mindre, at
medlemsstaterne bedst bør prioritere deres overvågningsaktiviteter på grundlag
af deres vurdering af risikoprofilerne i visse lande.
Risikovurderingen bør omfatte
det pågældende lands tidligere adfærd, herunder overtrædelser af FN-pagten. Denne
risikoprofil bør også indeholde en vurdering af muligheden for, at teknologier eller
produkter kan anvendes i krigs- eller konfliktsituationer, til krænkelser af
menneskerettighederne eller til spredning af masseødelæggelsesvåben i fuld
overensstemmelse med de forpligtelser og tilsagn, som medlemsstaterne eller EU har
påtaget sig som medlemmer af internationale ikkespredningsaftaler og multilaterale
eksportkontrolordninger.
Periode, som er dækket, og oplysninger, der skal indsamles
5. Med hensyn til den
periode, som er dækket,
mener Kommissionen, at overvågningen
bør omfatte både nye og igangværende transaktioner og visse tidligere transaktioner for
at skabe et tilstrækkeligt grundlag for at identificere og vurdere omfanget af udgående
aktiviteter og de dermed forbundne risici inden for en rimelig frist. Dette bør indebære,
at medlemsstaterne skal vurdere
transaktioner
inden for de udvalgte
teknologiområder, som har været
afsluttet siden 1. januar 2019.
Der opfordres også
til at fremsætte bemærkninger til denne foreslåede periode.
10
C(2023) 6689 final.
9
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0011.png
6. Med hensyn til
de oplysninger, der skal indsamles,
bør den foreslåede overvågning
give medlemsstaterne og Kommissionen de nødvendige data og oplysninger til at
vurdere de risici, der er forbundet med udgående investeringer
inden for de
udvalgte teknologiområder. Disse data og oplysninger bør deles med andre
medlemsstater og Kommissionen gennem ekspertgruppen. Kommissionen opfordrer til
at fremsætte bemærkninger til de oplysninger, der skal indsamles, jf. tekstboksen
herunder.
Overvågningen bør give medlemsstaterne mulighed for at indsamle alle nødvendige
oplysninger til risikovurderingen, herunder som minimum:
•
oplysninger om parterne i investeringstransaktionen, herunder juridiske personers
fulde vedtægtsmæssige hjemsted og (på grundlag af de bedste foreliggende
oplysninger, som medlemsstaten har adgang til) den eller de reelle ejere hos alle
parter, der deltager i transaktionen
•
om investeringens art og omtrentlige værdi
•
om de produkter, tjenesteydelser og forretningsaktiviteter i forbindelse med
teknologier af kritisk betydning, som er berørt af investeringen
•
datoen, hvorpå investeringen planlægges gennemført eller er afsluttet
•
på grundlag af de bedste foreliggende oplysninger, som medlemsstaten har adgang
til, oplysninger om tidligere og planlagte eller påtænkte fremtidige transaktioner,
som parterne i investeringstransaktionen har indgået.
For så vidt angår andre forbundne aktiviteter, som kan være genstand for frivillig
overvågning, kan disse oplysninger som minimum omfatte:
•
oplysninger om de personer, som deltager i aktiviteten, herunder fysiske personers
fulde navn, adresse og nationalitet eller juridiske personers hjemsted og
registreringssted
•
på grundlag af de bedste foreliggende oplysninger, som medlemsstaten har adgang
til, en nøjagtig beskrivelse af aktiviteten
•
de kritiske teknologier, der er berørt af aktiviteten
•
den dato, hvor aktiviteten er påbegyndt, planlagt påbegyndt eller afsluttet
•
på grundlag af de bedste foreliggende oplysninger, som medlemsstaten har adgang
til, oplysninger om tidligere og planlagte eller påtænkte fremtidige aktiviteter, der
gennemføres af de samme personer, som deltager i en igangværende aktivitet.
Alle indsamlede data bør beskyttes på passende vis og om nødvendigt klassificeres, inden
de deles med andre medlemsstater og Kommissionen.
Øvrige overvågningsaspekter: hvem er ansvarlig på nationalt plan, hvilke redskaber bør
anvendes, og hvordan vil medlemsstaterne sikre inddragelse af interessenter?
7. For at sikre, at overvågningsarbejdet kan videreføres, er Kommissionen af den
opfattelse, at medlemsstaterne bør
udpege en myndighed med ansvar for
overvågningen
og sikre, at de kompetente nationale myndigheder, hvor det er muligt,
anvender eksisterende instrumenter, herunder kontrol med eksport af produkter med
dobbelt anvendelse, for at imødegå de risici, de har konstateret i forbindelse med den
overvågning, der skal anbefales.
10
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0012.png
8.
Overvågningsværktøjer
og
udveksling
med
interessenter:
hvis
overvågningsprocessen skal være effektiv, skal medlemsstaterne sikre, at de har
tilstrækkelige overvågningsværktøjer og informationskilder, og hvis dette ikke er
tilfældet, bør de overveje at tilpasse eksisterende redskaber eller indføre nye med
henblik på de foreslåede overvågningsaktiviteter som ovenfor angivet.
Eksisterende
overvågningsværktøjer og andre redskaber, der kan anvendes eller
tilpasses
til dette formål, omfatter
rapporteringsforpligtelser over for centralbanker
eller nationale statistiske kontorer
og lignende institutioner til statistiske formål og
betalingsbalanceformål, meddelelseskrav til nationale eksportkontrolmyndigheder med
henblik på eksport, mæglervirksomhed, teknisk bistand, transit og overførsel i
forbindelse med produkter med dobbelt anvendelse samt alle investeringstransaktioner.
Medlemsstaterne bør også betragte officielle investeringsgarantiordninger eller
officielle eksportkreditordninger som en kilde til relevante data. Alle indsamlede data
bør beskyttes på passende vis og, hvis det er relevant, klassificeres, inden de deles med
andre medlemsstater og Kommissionen.
Der opfordres til at fremsætte bemærkninger til de redskaber, der kan være nødvendige
for effektiv overvågning, deres gennemførlighed og den balance, der skal findes med
hensyn til den byrde, som en sådan indsamling af oplysninger kan udgøre, og behovet
for at sikre et tilstrækkeligt grundlag til at overvåge og vurdere udgående aktiviteter og
risici i de valgte sektorer. Desuden mener Kommissionen, at det vil være vigtigt for
medlemsstaterne at høre relevante interessenter, herunder erhvervslivet, den
akademiske verden og civilsamfundet som led i deres overvågningsaktiviteter.
3.2.
Medlemsstaternes risikovurdering
På grundlag af resultaterne af den foreslåede overvågning mener Kommissionen, at
medlemsstaterne bør foretage følgende indledende risikovurdering for at identificere enten
tilstedeværelsen eller fraværet af sikkerhedsrisici. Vurderingen bør baseres på de oplysninger,
der er indsamlet ved overvågning af udgående investeringer, samt eventuelle yderligere
aktiviteter, som de vælger at overvåge, som angivet ovenfor.
For at tilrettelægge risikovurderingen mener Kommissionen, at følgende elementer kan være
retningsgivende for medlemsstaternes vurdering.
•
Vurderingen bør være så omfattende som muligt. I udførelsen af arbejdet bør man
prioritere de transaktioner eller aktiviteter, der vil udgøre en risiko for sikkerheden i EU
som helhed, og man bør også forsøge at vurdere sandsynligheden for, at eventuelle
negative virkninger bliver til virkelighed.
•
Vurderingen bør identificere risikoelementer og potentielle sårbarheder såsom de
vigtigste typer trusler og trusselsaktører og eventuelle relevante geopolitiske faktorer.
•
Ved vurderingen bør der bl.a. tages hensyn til sammenhængen med transaktionen, den
pågældende teknologis værdi- og forsyningskæde, udviklingen i risiko samt den
relevante teknologiske udvikling og den berørte kritiske teknologis globale
sammenkobling med økosystemet, herunder forskningsaktiviteter.
11
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0013.png
•
Medlemsstaterne kan overveje at anvende metoder svarende til dem, der anvendes til at
gennemgå ansøgninger om eksporttilladelser til produkter med dobbelt anvendelse og
til screening af udenlandske direkte investeringstransaktioner.
Denne risikovurdering bør give hver enkelt medlemsstat mulighed for at identificere og
analysere sårbarheder, der kan have en potentiel indvirkning på sikkerheden i EU som helhed
eller på medlemsstaternes sikkerhed og sandsynligheden for, at en relateret negativ indvirkning
bliver til virkelighed. Ovenstående elementer, der skal danne grundlag for risikovurderingen,
vil blive videreudviklet i Kommissionens kommende henstilling under hensyntagen til det
igangværende arbejde i ekspertgruppen sammen med medlemsstaterne, resultaterne af den
offentlige høring og reaktionerne på denne hvidbog med henblik på at udvikle en fælles
metode. Dette vil sikre en konsekvent risikovurdering for hele EU fra alle medlemsstater. Hvor
det er muligt, bør medlemsstaterne og Kommissionen forsøge at opnå synergier mellem
forskellige vurderinger af sikkerhedsrisici inden for rammerne af den fælles meddelelse.
3.3.
Rapportering til Kommissionen og de øvrige medlemsstater
Medlemsstaterne har brug for tid til at indføre overvågning af nye og igangværende
transaktioner og til på grundlag af de foreliggende oplysninger at vurdere, hvad der er sket
siden 2019. Kommissionen foreslår derfor, at medlemsstaterne gennemfører denne
overvågning inden for en periode på 12 måneder fra vedtagelsen af en henstilling fra
Kommissionen. Denne periode bør sammen med den indledende høringsfase frem til
sommeren 2024 give medlemsstaterne mulighed for at indføre et sådant overvågningssystem
og foretage deres foreløbige vurdering. I denne periode vil medlemsstaterne og Kommissionen
fortsat udveksle oplysninger og synspunkter inden for rammerne af ekspertgruppen for at sikre,
at overvågningen og risikovurderingen så vidt muligt foretages efter en fælles metode.
Medlemsstaterne bør aflægge rapport til Kommissionen og de øvrige medlemsstater om
resultatet af overvågningen og resultatet af deres analyse og risikovurdering. Hvis der
identificeres risici i forbindelse med en kombination af visse faktorer eller mønstre, der
karakteriserer en hvilken som helst type udgående investeringer, der efter al sandsynlighed vil
påvirke EU's eller medlemsstaternes sikkerhed, bør medlemsstaterne forelægge
kombinationerne af risikofaktorer og beskrive disse mønstre for Kommissionen.
3.4.
Fælles vurdering og debat
Kommissionen foreslår, at resultaterne af den overvågning og risikovurdering, som
medlemsstaterne skal foretage, deles med Kommissionen og de øvrige medlemsstater i
overensstemmelse med den relevante klassifikationsgrad. På grundlag af det delte input
vil
ekspertgruppen drøfte resultatet af overvågningen og risikovurderingen
med henblik på
at konsolidere de samlede resultater og bistå Kommissionen med at udarbejde en endelig
omfattende risikovurdering og
sikre en fælles forståelse af risikofaktorerne.
Andre
interessenter kan også høres på nuværende tidspunkt, hvis det er relevant.
Dette vil være et nyttigt
referencepunkt for enhver debat om yderligere politiske valg
og
det eventuelle behov for afbødende foranstaltninger eller andre politiske reaktioner.
12
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
2822786_0014.png
3.5.
Behandling af ansøgninger om eksporttilladelser til produkter med dobbelt
anvendelse i forbindelse med udgående investeringer, høring blandt
medlemsstaterne og oplysninger til Kommissionen
Sideløbende med den foreslåede overvågning og revision er Kommissionen i lyset af de tætte
forbindelser, der er beskrevet i afsnit 1 ovenfor mellem kontrol med eksport af produkter med
dobbelt anvendelse og udgående investeringer, af den opfattelse, at medlemsstaterne, når de
behandler ansøgninger om tilladelse til eksport af produkter med dobbelt anvendelse, bør være
særligt opmærksomme, når sådanne ansøgninger er knyttet til udgående investeringer og
eventuelle risici, som disse måtte indebære. Dette kan give nyttig indsigt i
overvågningsarbejdet.
Eftersom anvendelsen af eksisterende instrumenter bør prioriteres, mener Kommissionen, at
medlemsstaterne i sådanne tilfælde bør lægge særlig vægt på at anvende eksisterende
instrumenter til at imødegå potentielle problemer, når det er relevant, herunder bredtfavnende
("catch-all"
11
) eksportkontrol, for at mindske risikoen for, at sådanne teknologier bidrager til
destabiliserende militær anvendelse, spredning af kemiske, biologiske eller nukleare våben
eller krænkelse af menneskerettighederne, som kan udgøre en trussel mod den internationale
og regionale fred og sikkerhed.
I videst muligt juridisk omfang opfordrer Kommissionen medlemsstaternes
eksportkontrolmyndigheder til at overveje at rådføre sig med andre medlemsstater og
underrette Kommissionen, når de behandler ansøgninger om tilladelse til eksport af produkter
med dobbelt anvendelse i forbindelse med udgående investeringer på de fire teknologiområder
af kritisk betydning, som efter al sandsynlighed vil have indvirkning på sikkerheden i andre
medlemsstater. Denne høring kan gennemføres uformelt og bygge på den
samarbejdsmekanisme, der er oprettet til screening af udenlandske direkte investeringer i
henhold til forordning (EU) 2019/452.
Inden for samme frist som overvågningen foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne
aflægger rapport til Kommissionen og andre medlemsstater om gennemførelsen af
eksportkontrol i denne forbindelse, herunder om antallet og indholdet af de ansøgninger om
tilladelse til eksport, som er modtaget, og som specifikt finder sted i forbindelse med udgående
investeringer. I denne periode vil medlemsstaterne og Kommissionen fortsat udveksle
oplysninger og synspunkter om disse spørgsmål inden for rammerne af ekspertgruppen.
4.
K
ONKLUSION
Denne hvidbog kortlægger det første politiske initiativ, som Kommissionen tager på området
udgående investeringer. I erkendelse af dens komplekse og følsomme karakter foreslår
11
Ved bredtfavnende kontrol ("catch-all" control) forstås generelt kontrol, som medlemsstaterne anvender på
produkter, der ikke er opført på listen i bilag I til forordning (EU) 2021/821 ("forordningen om produkter
med dobbelt anvendelse"), "EU's såkaldte kontrolliste", så kontrollen finder anvendelse på produkter, der
endnu ikke er aftalt i henhold til de multilaterale kontrolordninger. I henhold til artikel 4 i forordningen om
produkter med dobbelt anvendelse skal eksportører navnlig ansøge om eksporttilladelse, hvis de af den
kompetente myndighed i medlemsstaten underrettes om, at et produkt, som de eksporterer, kan være bestemt
til en af de følsomme slutanvendelser som angivet i artikel 4. Sådanne oplysninger tager normalt form af en
ikke-offentlig individuel meddelelse til den pågældende eksportør.
13
 kom (2024) 0024 - Ingen titel
Kommissionen en gradvis tilgang i tæt samarbejde med medlemsstaternes myndigheder
gennem Ekspertgruppen om Udgående Investeringer.
For at skabe struktur i forhold til svarene vedrørende tankerne i denne hvidbog er
Kommissionen i færd med at iværksætte en offentlig høring på grundlag af et detaljeret
spørgeskema, som interessenterne, herunder erhvervslivet, den akademiske verden og
civilsamfundet, opfordres til at udfylde.
Det vil kun være muligt at
udforme tilstrækkelige tiltag for at beskytte sikkerheden i EU
og medlemsstaterne på grundlag af omfattende vurderinger.
Ved udformningen af sådanne
tiltag bør det prioriteres at gøre fuld brug af eksisterende instrumenter i stedet for at indføre
nye. Alle
tiltag bør være forholdsmæssige, målrettede og kunne håndhæves
for at imødegå
de risici, der er identificeret for hver type udgående investering eller aktivitet og
teknologiområde af kritisk betydning.
Arbejdet i Ekspertgruppen om Udgående Investeringer vil fortsætte i 2024 sammen med
høringen af interessenter. Kommissionen vil også indhente synspunkter fra Europa-
Parlamentet og ligesindede partnerlande.
Tidsmæssigt er de næste skridt derfor følgende:
•
•
•
januar 2024: vedtagelse af hvidbogen om udgående investeringer
januar-april 2024: offentlig høring om den foreslåede overvågning og revision af visse
eksisterende udgående investeringer og forbundne aktiviteter
sommeren 2024: vurdering af resultaterne af høringen og vedtagelse af en henstilling
fra Kommissionen til medlemsstaterne om at iværksætte den foreslåede overvågning
og revision
sommeren 2025: afslutning af den foreslåede overvågning og revision foretaget af
medlemsstaterne og risikovurderinger af udgående investeringstransaktioner
efteråret 2025: Kommissionens vurdering af behovet for og det mulige indhold af
politiske tiltag på dette område.
•
•
*
*
*
14