Europaudvalget 2025
KOM (2025) 0317
Offentligt
3048186_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 30.6.2025
COM(2025) 317 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Foreløbig fremskridtsrapport om gennemførelsen af Rådets direktiv 2024/1265/EU af
29. april 2024 om ændring af Rådets direktiv 2011/85/EU om krav til medlemsstaternes
budgetmæssige rammer
{SWD(2025) 161 final}
DA
DA
 kom (2025) 0317 - Ingen titel
3048186_0002.png
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Foreløbig fremskridtsrapport om gennemførelsen af Rådets direktiv 2024/1265/EU af
29. april 2024 om ændring af Rådets direktiv 2011/85/EU om krav til medlemsstaternes
budgetmæssige rammer
1.
I
NDLEDNING
Rådets direktiv 2011/85/EU om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer
1
trådte i
kraft i december 2011. Det var en vigtig del af lovgivningspakken om styrkelse af den
økonomiske styring, den såkaldte "sixpack". Med direktivet blev der for første gang fastsat
minimumskrav til EU-medlemsstaternes budgetmæssige rammer. I tråd med direktivet og
under hensyntagen til erfaringerne siden 2011 blev der for nylig foretaget en gennemgang af
hele det økonomiske overvågningssystem, hvilket førte til en reform af stabilitets- og
vækstpagten, som trådte i kraft den 30. april 2024. I den forbindelse blev Rådets direktiv
2011/85/EU ændret ved Rådets direktiv 2024/1265/EU
2
.
Der blev ved direktiv 2011/85/EU indført minimumskrav til systemer for budgetregnskab og
statistisk indberetning, regler og procedurer for udarbejdelsen af prognoser til
budgetplanlægning, landespecifikke numeriske finanspolitiske regler, mellemfristede
budgetmæssige rammer samt mekanismer, som regulerer de finanspolitiske forbindelser
mellem de offentlige myndigheder i forskellige delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og
service. Gennemgangen omfattede alle disse bestemmelser og der blev set på, om de stadig
var relevante og var blevet forstået og anvendt som tilsigtet, men der blev også taget hensyn
til nye udviklingstendenser. Navnlig har de uafhængige finanspolitiske institutioner siden
2011 fået en langt mere betydningsfuld rolle, og de finanspolitiske konsekvenser af
klimaændringerne er blevet mere og mere pågående. EU-medlemsstaterne skal have
gennemført direktiv 2024/1265/EU og de deraf følgende ændringer af direktiv 2011/85/EU i
national ret senest den 31. december 2025.
I henhold til artikel 2, stk. 5, i direktiv 2024/1265/EU skal Kommissionen udarbejde "en
foreløbig fremskridtsrapport om gennemførelsen af de vigtigste bestemmelser i dette direktiv
på basis af relevante oplysninger fra medlemsstaterne, som forelægges Europa-Parlamentet
og Rådet senest den 30. juni 2025".
Med henblik herpå sendte Kommissionen i marts 2025 et
spørgeskema til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg (suppleanter), der giver
medlemsstaterne mulighed for at give nærmere oplysninger om trufne foranstaltninger,
allerede iværksatte reformer og specifikke planer. Denne foreløbige fremskridtsrapport er
således primært baseret på de oplysninger, som medlemsstaterne har fremsendt. I april 2025
havde de fleste medlemsstater indsendt deres bidrag
3
. Der findes detaljerede landeoversigter i
det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene (SWD(2025) 161).
1
2
EUT L 306 af 23.11.2011, s. 41.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1263 af 29. april 2024
og
Rådets forordning (EU) 2024/1264 af 29. april 2024 om ændring af forordning (EF) nr. 1467/97
om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med
uforholdsmæssigt store underskud
og
Rådets direktiv (EU) 2024/1265 af 29. april 2024 om
ændring af direktiv 2011/85/EU om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer.
3
Seks medlemsstater har foretaget indberetning i maj 2025.
1
 kom (2025) 0317 - Ingen titel
Formålet med denne foreløbige fremskridtsrapport er at informere Europa-Parlamentet, Rådet
og offentligheden om de fremskridt, der er gjort med gennemførelsen af ændringerne af
direktiv 2011/85/EU. Den bør derfor ikke betragtes som en vurdering af de nationale
bestemmelsers overensstemmelse med det ændrede direktiv, som i overensstemmelse med
EU-retten vil blive foretaget efter udløbet af gennemførelsesfristen. For at give et passende
overblik er afsnit 2 i denne rapport inddelt i fem underafsnit, der svarer til de vigtigste
ændringsområder i direktivet, efterfulgt af en konklusion, der opsummerer de vigtigste
resultater.
2.
2.1
F
REMSKRIDT MED GENNEMFØRELSEN AF DIREKTIVETS VIGTIGSTE BESTEMMELSER
Ændringer af bestemmelserne om regnskabssystemer, statistikker
gennemsigtighed (artikel 3 og artikel 14, stk. 1, i direktiv 2011/85/EU)
og
En sund finanspolitik skal være baseret på en velfunderet finanspolitisk indberetning.
Omfattende, rettidige og nøjagtige oplysninger om den budgetmæssige gennemførelse er
afgørende for de politiske beslutningstagere, da de sikrer budgetternes korrekte
gennemførelse, rettidig overvågning af eventuelle afvigelser fra planerne og en ajourført
budgetplanlægning. En omfattende og sammenhængende indberetning om de offentlige
finanser kræver gennemsigtighed om elementer, der kan have en direkte eller indirekte
indvirkning på budgettet. Det kan f.eks. dreje sig om organer og midler, der ikke er en del af
det almindelige budget, men er en del af sektoren offentlig forvaltning og service,
skatteudgifter og eventualforpligtelser.
Ændringerne af direktiv 2011/85/EU på dette område vedrørte hovedsagelig ændringer af
offentliggørelsen af finanspolitiske data for alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og
service som defineret i ENS 2010. Navnlig blev månedlige og kvartalsvise data efter
kasseregnskabsmetoden (eller tilsvarende tal fra offentlige regnskaber) erstattet med
kvartalsmæssige data om gæld og underskud for alle delsektorer i sektoren offentlig
forvaltning og service. Hvis en medlemsstat råder over integrerede, fyldestgørende og
nationalt harmoniserede regnskabssystemer efter periodiseringsprincippet, er den dog ikke
forpligtet til at offentliggøre kvartalsvise underskudsdata for hver delsektor. De øvrige
ændringer vedrører hovedsagelig præciseringer og ajourføringer af teksten i lyset af
erfaringerne med fortolkningen heraf siden 2011.
Med hensyn til ændringen af hyppigheden for indberetning af visse finanspolitiske data (den
vigtigste ændring, der blev indført ved ændring af artikel 3, stk. 2), som også afhænger af
udbredelsen af periodiseret regnskabsføring, mener en tredjedel af medlemsstaterne, at denne
ændring er fuldt gennemført, og en anden tredjedel vurderer, at den er delvis gennemført. Ikke
alle medlemsstater oplyser, om de agter at opfylde det nye krav via indberetning af
kvartalsvise underskudsdata eller ved henvisning til deres fuldt udviklede periodiserede
regnskabssystem, men ca. en femtedel fordeler sig på hver af de to muligheder. De resterende
medlemsstater fokuserer mere på den planlagte proces, enten ved at nævne specifikke love,
der skal ændres, eller ved at give mindre detaljerede oplysninger.
Med hensyn til det præciserede krav om som led i de flerårige budgetprocedurer at
offentliggøre oplysninger om organer og midler, som ikke udgør en del af budgettet, men er
en del af sektoren offentlig forvaltning og service, og om deres kombinerede indvirkning på
den offentlige saldo (artikel 14, stk. 1) mener en tredjedel af medlemsstaterne, at dette krav
allerede er opfyldt. Blandt de resterende medlemsstater planlægger ca. en femtedel specifikke
foranstaltninger, mens en anden femtedel fortsat agter at vurdere behovet for at gøre det.
2
 kom (2025) 0317 - Ingen titel
Mindre ændringer af artikel 2 og artikel 3, stk. 1, kræver ikke specifikke ændringer af national
lovgivning.
I artikel 16, stk. 1, i det ændrede direktiv hedder det endvidere: "Senest
den 31. december
2025 og hvert femte år derefter rapporterer Kommissionen om status for: a) offentlige
regnskaber udarbejdet af sektoren offentlig forvaltning og service i Unionen under
hensyntagen til de fremskridt, der er gjort siden dens vurdering i 2013 af egnetheden for
medlemsstaterne af de internationale regnskabsstandarder for den offentlige sektor".
I den
forbindelse understreger kravet om, at denne rapport skal offentliggøres inden udgangen af
2025, yderligere betydningen af at overvåge tilstedeværelsen og udviklingen af forsvarlige
offentlige regnskaber efter periodiseringsprincippet i EU.
2.2
Nye bestemmelser om uafhængige finanspolitiske institutioner (artikel 2 og 8a i
direktiv 2011/85/EU)
Uafhængige finanspolitiske institutioner (IFI'er) har fået væsentlig større betydning, siden
direktiv 2011/85/EU trådte i kraft. Siden 2011 har det ifølge direktivet været påkrævet, at
"uafhængige organer eller organer udstyret med funktionsmæssig autonomi i forhold til
medlemsstaternes finanspolitiske myndigheder" skal overvåge medlemsstaternes overholdelse
af de nationale numeriske finanspolitiske regler. I 2012 blev der med de fælles principper for
nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer (indført ved afsnit III, "finanspolitisk aftale",
i den mellemstatslige traktat om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og
Monetære Union) tilføjet visse minimumskrav til uafhængige overvågningsorganer. Senere
blev der med forordning 2013/473/EU, som finder anvendelse på euroområdet, stillet krav
om, at sådanne organer skal udarbejde eller godkende de makroøkonomiske prognoser, der
ligger til grund for den årlige og mellemfristede budgetplanlægning.
Ændringerne af direktiv 2011/85/EU samler alle disse eksisterende elementer og gør dem
gældende for alle EU-medlemsstater. Med disse ændringer skærpes og forbedres visse
uafhængighedsgarantier (f.eks. ved at fremhæve IFI'ernes kommunikationskapacitet og kræve
stabile ressourcer, rettidig adgang til oplysninger samt regelmæssig ekstern evaluering af
IFI'erne). Visse nye opgaver vedrører den reviderede stabilitets- og vækstpagt. Andre nye
opgaver omfatter en vurdering af, om de nationale finanspolitiske rammer er konsekvente,
sammenhængende og effektive, samt deltagelse på opfordring i parlamentariske høringer og
drøftelser. Endelig indføres der et følg eller forklar-princip for de nationale myndigheder i
forbindelse med vurderingen af IFI'er.
Ikke overraskende har alle medlemsstater allerede gennemført nogle eller endog mange af
ændringerne vedrørende IFI'er i national ret, eftersom ændringerne til en vis grad samler
eksisterende bestemmelser, der vedrører EU-retten eller den finanspolitiske aftale. Polen er et
særligt tilfælde, da landet endnu ikke har nogen fungerende IFI. Det fremgår dog af
oplysninger fra Polen, at den relevante lovgivning trådte i kraft i januar 2025, og at der vil
blive oprettet en IFI senest den 1. januar 2026.
Med hensyn til de fleste af uafhængighedsgarantierne i artikel 8a, stk. 3 og 4, betragter en
tredjedel af medlemsstaterne dem som allerede værende indarbejdet i deres nationale
lovgivning, mens mere end en tredjedel vurderer, at der stadig er behov for at træffe visse
foranstaltninger. En undtagelse er det nye krav om at underlægge IFI'erne regelmæssige
eksterne evalueringer, hvor kun ganske få medlemsstater oplyser at have indført den
nødvendige lovgivning. I flere tilfælde oplyses det, at almindelig praksis er i
overensstemmelse med de nye krav. Det vil dog stadig være nødvendigt at foretage en retlig
kodificering.
3
 kom (2025) 0317 - Ingen titel
Med hensyn til IFI'ernes opgaver benytter medlemsstaterne gennemførelsen af direktivets
bestemmelser som en lejlighed til yderligere at præcisere visse institutionelle strukturer eller
underliggende lovgivning. Dette kunne forklare, hvorfor mere end en tredjedel af
medlemsstaterne oplyser, at gennemførelsen af bestemmelserne om IFI'ernes nuværende
retlige opgaver (dvs. udarbejdelse eller godkendelse af de makroøkonomiske prognoser, der
ligger til grund for budgetplanlægningen, og overvågning af overholdelsen af de nationale
finanspolitiske regler) ikke er fuldstændig. Tilsvarende er der stadig ofte behov for, at den
retlige struktur afspejler de nye IFI-opgaver, der er fastsat i den forebyggende og den
korrigerende del af stabilitets- og vækstpagten, samt opgaven med regelmæssigt at vurdere,
om de nationale finanspolitiske rammer er konsekvente, sammenhængende og effektive.
På samme måde er det stadig nødvendigt at tilpasse følg eller forklar-princippet til dets
bredere anvendelse, jf. ændringerne af direktivet, selv om det til en vis grad er indført i mange
medlemsstater (eftersom det blev indført ved de fælles principper vedrørende den
finanspolitiske aftale).
2.3
Ændringer af bestemmelserne om mellemfristede budgetmæssige rammer
(artikel 2, 9, 10 og 11 i direktiv 2011/85/EU)
I henhold til direktiv 2011/85/EU skal medlemsstaterne fastlægge troværdige, effektive
nationale mellemfristede budgetmæssige rammer, der sætter dem i stand til at udvide den
finanspolitiske planlægning ud over en tidshorisont på ét år, for at fremme en mere
sammenhængende, effektiv og potentielt mere ambitiøs politisk beslutningstagning på
mellemlang sigt. Rammerne skal omfatte flerårige budgetmål kombineret med
fremskrivninger for hver enkelt overordnede indtægts- og udgiftspost baseret på uændrede
politikker samt forklaringer af de politikker, der planlægges på mellemlang sigt for at udjævne
forskellen mellem fremskrivninger baseret på uændrede politikker og politiske målsætninger.
De skal desuden omfatte en vurdering af, hvordan de planlagte politikker kan forventes at
påvirke de offentlige finansers langsigtede holdbarhed.
Ændringerne af direktiv 2011/85/EU styrker de nødvendige elementer i den mellemfristede
budgetmæssige ramme med krav om en beskrivelse af planlagte reformer og investeringer
samt en vurdering af de planlagte politikkers indvirkning på en bæredygtig og inklusiv vækst.
Med ændringerne præciseres det også, at de årlige budgetter skal være i overensstemmelse
med den mellemfristede planlægning.
En fjerdedel af medlemsstaterne meddeler, at direktivets definition af mellemfristede
budgetmæssige rammer allerede er gennemført. Omkring en fjerdedel af medlemsstaterne
oplyser, at de har til hensigt at gennemføre denne bestemmelse eller har planlagt at gøre det i
henhold til en klar tidsplan inden eller senest ved udgangen af 2025. En anden fjerdedel af
medlemsstaterne indgav ikke oplysninger om deres vurdering af status for gennemførelsen af
denne bestemmelse eller behovet for at træffe yderligere foranstaltninger.
Halvdelen af medlemsstaterne meddeler, at de helt eller delvis har gennemført den
bestemmelse, der skal sikre, at de nationale rammer er baseret på omfattende og
gennemsigtige nationale budgetmål på mellemlang sigt, som er i overensstemmelse med de
gældende landespecifikke numeriske finanspolitiske regler og de relevante bestemmelser i
forordning (EU) 2024/1263. Mere end en tredjedel af medlemsstaterne anfører, at disse
bestemmelser endnu ikke er blevet gennemført.
Ligeledes mere end en tredjedel af medlemsstaterne erklærer, at bestemmelsen om at medtage
en beskrivelse af planlagte reformer og investeringer med indvirkning på bæredygtig og
inklusiv vækst er helt eller delvis gennemført. Omkring halvdelen af medlemsstaterne oplyser,
4
 kom (2025) 0317 - Ingen titel
at de har til hensigt at gennemføre denne bestemmelse eller har planlagt at gøre det i henhold
til en klar tidsplan eller inden udgangen af 2025.
I omkring en fjerdedel af tilfældene meddeler medlemsstaterne, at der er indført nationale
bestemmelser med henblik på vurdering af de planlagte politikkers indvirkning på bæredygtig
og inklusiv vækst. En tilsvarende andel af medlemsstaterne oplyser, at disse bestemmelser
endnu ikke er blevet gennemført.
13 medlemsstater erklærer, at de helt eller delvis har gennemført den bestemmelse, der skal
sikre, at den årlige budgetlovgivning er i overensstemmelse med de nationale budgetmål på
mellemlang sigt. Ti medlemsstater giver enten ikke oplysninger om status for gennemførelsen
af dette krav eller angiver, at det endnu ikke er blevet gennemført. Otte medlemsstater giver
klare udmeldinger om deres planlagte gennemførelsestidsplan, mens fem andre endnu ikke
har fastlagt en tidsplan.
Ni medlemsstater meddeler, at præciseringerne af artikel 11 allerede er helt eller delvis
gennemført. Fem medlemsstater angiver, at de planlægger at overholde gennemførelsesfristen
(ultimo 2025).
2.4
Nye bestemmelser om indberetningskrav vedrørende makroøkonomiske risici
som følge af naturkatastrofer og klimaændringer (artikel 9, stk. 2, litra d), og
artikel 14, stk. 3, i direktiv 2011/85/EU)
Siden direktiv 2011/85/EU trådte i kraft, er konsekvenserne af klimaændringer og
naturkatastrofer for finanspolitikken blevet stadig tydeligere. De to aspekter hænger sammen,
men er ikke identiske. Medlemsstaterne oplever hyppigere og alvorligere naturkatastrofer, der
ofte er forbundet med stigende temperaturniveauer, og som kan medføre betydelige
finanspolitiske omkostninger og betydelige eventualforpligtelser. Finanspolitiske
omkostninger med forbindelse til klimaændringer kan desuden også skyldes afbødnings- og
tilpasningsforanstaltninger.
Med direktiv 2024/1265/EU blev der derfor indført nye krav i direktiv 2011/85/EU.
Medlemsstaterne skal nu i deres mellemfristede budgetplanlægningsdokumenter vurdere de
planlagte politikkers indvirkning på de offentlige finansers mellemfristede og langsigtede
holdbarhed under hensyntagen til de makroøkonomiske risici som følge af klimaændringer.
De skal offentliggøre oplysninger om naturkatastrofer og klimarelaterede
eventualforpligtelser og foretage indberetning om de dermed forbundne finanspolitiske
omkostninger. I betragtning af disse opgavers kompleksitet og den hurtige udvikling på
området skal alle disse krav opfyldes "så vidt muligt". Med henblik på gennemførelsen
henstilles det til medlemsstaterne at indføre bestemmelser i deres nationale lovgivning, som
sikrer den nødvendige vurdering og indberetning.
Kun få nationale finanspolitiske rammer indeholder allerede, enten helt eller delvis,
bestemmelser om at tage hensyn til makroøkonomiske risici som følge af klimaændringer og
disses miljømæssige og fordelingsmæssige virkninger i vurderingen af de planlagte
mellemfristede politikkers indvirkning på de offentlige finansers mellemfristede og
langsigtede holdbarhed. Samtidig giver mere end en tredjedel af medlemsstaterne oplysninger
om den planlagte tidsplan for vedtagelsen af sådanne bestemmelser i de nationale
finanspolitiske rammer. Der tegner sig et lignende billede med hensyn til kravet om at
offentliggøre oplysninger om katastrofe- og klimarelaterede eventualforpligtelser og
finanspolitiske omkostninger som følge af naturkatastrofer og klimarelaterede chok.
5
 kom (2025) 0317 - Ingen titel
2.5
Præciseringsændringer (artikel 2, 3, 4, 5, 6 og 7 i direktiv 2011/85/EU)
Siden direktiv 2011/85/EU trådte i kraft, har praksis vist, at visse begreber og udtryk er blevet
forstået på forskellige måder, eller at de med fordel kunne præciseres eller ajourføres. F.eks.
er en henvisning til at anvende regnskabsstandard ENS 95 (i den tidligere artikel 3, stk. 1)
blevet erstattet af en mere dynamisk henvisning. Med hensyn til de fleste af disse
præciseringer blev medlemsstaterne hovedsagelig bedt om at kontrollere, om der ville være
behov for tilsvarende ændringer af deres nationale budgetlovgivning.
Halvdelen af medlemsstaterne vurderer, at præciseringsændringerne allerede er fuldt
gennemført i deres nationale lovgivning. En fjerdedel angiver, at der stadig vil være behov for
visse ændringer af specifikke nationale bestemmelser, selv om præciseringerne generelt er
gennemført.
En
anden
fjerdedel
giver
mere
generelle
oplysninger
om
gennemførelsesprocessen eller henviser til igangværende vurderinger.
3.
K
ONKLUSION
Overordnet rapporterede medlemsstaterne om blandede fremskridt med gennemførelsen af
ændringerne af direktivet. Tilsvarende var oplysningerne om de gennemførelsesskridt, der
allerede var blevet taget, meget forskellige både med hensyn til indhold og med hensyn til
henvisninger til de specifikke retsakter, der skal ændres. Der mangler generelt en klar tidsplan
for de resterende skridt.
De fleste af de medlemsstater, der specifikt rapporterer om gennemførelsen af ændringerne
vedrørende statistik, regnskabssystemer og gennemsigtighed, anser enten kravene for at være
gennemført eller for at være inden for rækkevidde, mens der for flere medlemsstater ikke
foreligger ret mange detaljer.
Der synes at være gjort betydelige fremskridt med hensyn til IFI'er, eftersom lignende – men
ikke identiske – bestemmelser har fundet anvendelse på alle eller de fleste medlemsstater
siden 2011. Nogle af direktivets bestemmelser skal dog stadig nøje gennemgås af
medlemsstaterne i forbindelse med vurderingen af behovet for at træffe foranstaltninger til at
gennemføre dem i national lovgivning. Visse positive elementer vedrørende uafhængighed er
i nogle tilfælde en veletableret praksis, som vil skulle underlægges en retlig kodificering. Det
er navnlig nye elementer som f.eks. vægten på IFI'ernes kommunikationskapacitet eller den
eksterne evaluering af IFI'erne, der ofte stadig kræver retlige skridt.
Selv om mange medlemsstater meddeler, at definitionen af den mellemfristede
budgetmæssige ramme er i overensstemmelse med det ændrede direktiv, er der i de fleste
medlemsstater stadig planlagt eller behov for visse tilpasninger for at styrke rammen og sikre
overensstemmelse med EU's ramme for økonomisk styring for så vidt angår den nye
forordning om den forebyggende del og den ændrede forordning om den korrigerende del.
De nye klimarelaterede bestemmelser mangler i vid udstrækning stadig at blive behandlet, og
medlemsstaterne har endnu ikke fastlagt deres tidsplaner herfor.
Kommissionen vil fortsætte gennemførelsen af de dele af direktivet, som den er ansvarlig for.
Efter gennemførelsesfristen vil den foretage en fuldstændig overensstemmelsesvurdering i
henhold til EU's standardprocedurer.
6