PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Trafikudvalget 2006-07
KOM (2006) 0820 Bilag 1
Offentligt

Udkast

NOTAT

DEPARTEMENTET

Dato

J. nr.

12. marts 2007

222-73

EU- og Luftfartskontoret

Grundnotat om Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og

Rådets direktiv om lufthavnsafgifter KOM (2006) 820 endelig

Resumé

Kommissionen foreslår, at der stilles visse grundlæggende krav til den beta-

ling, som lufthavne kan opkræve hos luftfartsselskaber for at benytte de store

lufthavne i EU (lufthavnsafgifter), således at både lufthavne og luftfartssel-

skaber sikres en fair behandling. Det foreslås bl.a., at lufthavnsafgifterne skal

være ikke-diskriminerende og åbne, og at brugerne af lufthavnen (luftfarts-

selskaberne) inddrages. Luftfartsselskaber og lufthavne skal desuden kunne

stille kvalitetskrav til hinanden, og der lægges op til etablering af en uaf-

hængig national tilsynsmyndighed, som bl.a. kan gå ind og træffe afgørelser i

sager, hvor lufthavne og dens brugere ikke kan blive enige om eksempelvis

afgiftsniveau eller om kvalitet af de leverede ydelser. Forslaget er begrænset

til et sæt minimumsregler og forhindrer ikke medlemslandene i at have deres

egne afgiftssystemer.

Forslaget er vedtaget af Europa-kommissionen den 24. januar 2007. Det er

fremsat under henvisning til Traktaten, særligt artikel 8o, stk. 2, og skal vedta-

ges efter proceduren i artikel 251 om fælles beslutningstagen mellem Rådet og

Europa-Parlamentet. Forslaget er fremsat i dansk sprogversion den 12. februar

2007.

1. Baggrund og indhold

Forslaget har til formål at fastsætte et sæt fælles minimumsbestemmelser for

den betaling, som lufthavne kan opkræve hos luftfartsselskaber for at benytte

lufthavnene i EU (lufthavnsafgifter), således at både lufthavne og luftfartssel-

skaber sikres en fair behandling.

Forslaget, der skal ses som led i bestræbelserne på at gøre lufttransport og

dermed hele EU’s økonomi så konkurrencedygtig som mulig, skal understøtte

en effektiv lufthavnsdrift og herunder en optimal udnyttelse af den begrænsede

kapacitet i lufthavnene. Lufthavnene er vigtige parter på markedet for luft-

transport, og deres afgifter udgør en del af de omkostninger, som er pålagt luft-

fartsselskaberne og dermed i sidste ende passagererne.

Kommissionen foreslår, at fastsættelsen af størrelsen af de lufthavnsafgifter,

som luftfartsselskaberne betaler for at benytte lufthavnene, sker på baggrund af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

en række grundlæggende principper, som i vidt omfang er baseret på anbefa-

linger fastsat af den internationale luftfartsorganisation under FN, ICAO.

Det er ikke meningen, at der på fællesskabsniveau skal fastsættes et detaljeret

afgiftssystem for lufthavnene, og medlemslandene kan derfor fortsat have reg-

ler om eksempelvis den nærmere beregning af afgifterne og myndighedernes

godkendelse af de enkelte afgifter. Det foreslåede afgiftssystem skal desuden

kun gælde for større lufthavne, hvilket vil sige lufthavne med over 1 mio. pas-

sagerer eller 25.000 tons fragt på årsbasis.

Kommissionen foreslår følgende principper:



Afgiftssystemet må

ikke diskriminere

mellem luftfartsselskaber eller

passagerer. Dvs. at brugerne skal betale det samme for den samme

ydelse.

Der indføres obligatorisk

samråd (brugerkonsultationer)

mellem luft-

havnen og dens brugere (brugerrepræsentanter) om afgiftsfastsættelsen

i den enkelte lufthavn. Målsætningen er, at ændringer skal gennemfø-

res i enighed. Hvis parterne ikke kan blive enige, skal der være mulig-

hed for at gå til en national, uafhængig myndighed, jf. også nedenfor.

Afgiftssystemet skal være

åbent

(gennemsigtigt). Forslaget indeholder

ikke bestemmelser om, hvilke metoder der skal benyttes, når afgifterne

skal beregnes. Lufthavnene skal imidlertid efter forslaget overholde vis-

se varslingsfrister og give luftfartsselskaberne et sæt minimum af op-

lysninger, som sætter dem i stand til at vurdere afgiftsniveauet. Luft-

fartsselskaberne har en tilsvarende pligt til at give oplysninger om deres

behov for at bruge lufthavnen.

For at sikre en effektiv drift af lufthavnene skal lufthavnene og dens

brugere indgå aftale om

kvalitetsnormer

vedrørende de serviceydelser,

der leveres i lufthavnene. Hvis parterne ikke kan blive enige, kan sagen

forelægges en national, uafhængig myndighed, jf. nedenfor.

Det skal være muligt for lufthavnene at levere ydelser til luftfartsselska-

berne, der varierer i kvalitet og omfang, og dermed også at fastsætte

forskellige afgifter afhængig af ydelsen (differentierede

afgifter).

Det er

blot en forudsætning, at luftfartsselskaberne også har adgang til disse

ydelser på en fair måde. Hvis kapaciteten er begrænset, skal adgangen

begrænses på grundlag af relevante, objektive, gennemskuelige og ikke-

diskriminerende kriterier.

Der skal være ens regler for, hvordan afgifter, der vedrører security,

skal fastsættes, således at

sikkerheds-afgiften

(security) alene vedrører

udgifter til security, og at der tages hensyn til evt. offentlig støtte. Bag-

grunden er, at sikkerheds-afgiften i medlemslandene dækkes på for-

Side 2/8



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skellige måder (eksempelvis via skatter eller direkte offentlig støtte), og

at det kan have en konkurrenceforvridende effekt, hvis der fastsættes

sikkerheds-afgifter uden, at man har taget hensyn til sådanne midler.



Der udpeges en

national, uafhængig myndighed,

som får til opgave at

føre tilsyn med, at reglerne overholdes, og som får mulighed for at in-

tervenere, hvis lufthavnene og luftfartsselskaber ikke kan blive enige,

herunder eksempelvis om afgiftsniveauet eller om kvaliteten af den ser-

vice, der ydes i lufthavnen.

Side 3/8

2. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Det område, der omfattes af direktivforslaget, er reguleret i luftfartsloven (§

71), som netop er ændret for bl.a. at modernisere og præcisere retsgrundlaget.

Den hidtidige administration af luftfartslovens § 71 bygger på ICAO’s internati-

onale anbefalinger, og det forventes ikke, at direktivet vil medføre væsentlige

ændringer.

Forslaget finder kun anvendelse på større lufthavne, hvilket i Danmark betyder,

at det kun vil være Københavns Lufthavn med ca. 20 mio. årlige passager og

Billund Lufthavn med ca. 1,9 mio. årlige passagerer (2006-tal), der vil være

omfattet af reglerne. De øvrige provinslufthavne vil således ikke være omfattet

af forslaget, herunder heller ikke den tredjestørste lufthavn i Danmark, Aalborg

Lufthavn, med ca. 800.000 passagerer på årsbasis.

I Danmark gælder ifølge det senest vedtagne forslag om lufthavnsafgifter (luft-

fartsloven § 71), der træder i kraft den 1. april 2007, at transport- og energimi-

nisteren kan fastsætte regler om betaling for benyttelse af offentlige lufthavne.

Det fremgår af en tillægsbetænkning over lovforslaget, at ministeren først fast-

sætter sådanne regler for provinslufthavnene, når der er udarbejdet en analyse

af provinslufthavnenes konkurrenceforhold, og når dette arbejde har været fo-

relagt de politiske partier til drøftelse.

For Københavns Lufthavn vil der snarest blive fastsat et administrativt grund-

lag der fortsætter den nuværende incitamentsskabende model. Det forudsæt-

tes, at grundprincipperne i den gældende incitamentsordning vil kunne videre-

føres inden for rammerne af direktivforslaget.

3. Høring

Forslaget er sendt i høring den 8. februar 2007 hos følgende institutioner, virk-

somheder og organisationer med svarfrist den 26. februar 2007:

AOPA Danmark, DANSAM, Erhvervsflyvningens Sammenslutning, Flyvesik-

ringstjenesten, Grønlands Lufthavnsvæsen, Københavns Lufthavne, Forenin-

gen af Danske Flyrelaterede virksomheder, Danish Airline Pilots Association,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Flyvebranchens Personale union, Icelandic Civil Aviation, Luftfartsstyrelsen,

Billund Lufthavn, Dansk Industri, Kongelig Dansk Aeroklub, Scandinavian Air-

lines System STOOS, Air Greeland A/S, Danish Business Travel, Foreningen af

Rejsearrangører i Danmark, MyTravel Airways, Star Air, Cimber Air, Danmarks

Rejsebureau Forening, Nordic Aero, Sterling Airlines, Danish Air Transport,

Forbrugerrådet og Novia Danmark A/S.

Aarhus Lufthavn henviser til, at de ikke er omfattet af direktivforslaget og der-

for ikke umiddelbart har bemærkninger. Lufthavnen foreslår dog, at man i lyset

af direktivforslaget vælger at droppe den nationale særlovgivning på området

(luftfartsloven). Lufthavnen ønsker endvidere at få oplyst, hvordan man i

Danmark vil sikre sig, at der er en uafhængig national tilsynsmyndighed (for-

slagets art. 10, stk. 2), idet lufthavnen henviser til interessesammenblandingen

mellem staten, Københavns Lufthavn, Statens Luftfartsvæsen og SAS.

Billund Lufthavn tilslutter sig intentionerne i forslaget, men mener dog ikke, at

der – i hvert fald for vest Danmarks vedkommende – er tale om mangel på

lufthavnskapacitet, således som Kommissionen anfører, der er i Europa gene-

relt. Lufthavnen accepterer, at der på EU-niveau ikke er behov for at regulere

lufthavne, som har mindre end 1 mio. passager om året eller mindre end

25.000 tons fragt om året. Til gengæld finder lufthavnen, at de regler, som

kommer til at gælde for lufthavne af Billunds størrelse, også bør gælde for alle

øvrige danske lufthavne, der har en trafik, der overstiger f.eks. 10.000 passager

om året.

Københavns Lufthavne anfører i sit høringssvar, at det er glædeligt, at Kom-

missionen har taget så signifikant initiativ på et tidspunkt, hvor branchen har

gennemgået store strukturelle forandringer som følge af den øgede konkurren-

ce. Københavns Lufthavne er tilfredse med visse dele af forslaget og ser betæn-

keligheder ved visse andre dele. Tilfredsheden vedrører følgende forhold:



Direktivforslaget tager afsæt i de internationalt anerkendte principper

fra International Civil Aviation Organization (ICAO), som Danmark har

ratificeret

Direktivforslaget følger subsidiaritetsprincippet (nærhedsprincippet)

og lader det være op til den enkelte medlemsstat at fastlægge den speci-

fikke regulering af statens lufthavne.

Direktivforslaget understreger, at luftfartsselskaberne skal konsulteres i

forbindelse med fastlæggelse af takster for en lufthavn. Denne praksis

har siden 2000 været det bærende element i takstfastsættelsen for Kø-

benhavns Lufthavn, hvor egentlige forhandlinger mellem Københavns

Lufthavne og luftfartsselskaberne har ført til takstfastsættelse for tre-

årige perioder. Lufthavnen anfører, at vi i Danmark med andre ord har

haft en unik model for takstfastsættelsen i Københavns Lufthavn, hvor

det er lykkedes for de kommercielle parter tre gange i træk at komme

Side 4/8



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



frem til aftaler omkring takstudviklingen uden myndighedernes direkte

involvering.

Direktivforslaget understreger muligheden for at differentiere taksterne

i overensstemmelse med kvaliteten og omfanget af specifikke luft-

havnsservicer.

Side 5/8

Købehavns Lufthavne har dog tre alvorlige betænkeligheder til det fremlagte

direktivforslag:



Lufthavnen hylder gennemsigtighed overfor kunderne, men forslaget

om detaljeringsgraden af informationen er for vidtgående, især set i ly-

set af den skærpede konkurrencesituation mellem lufthavnene

Dialog og konsultation med kunderne er hele grundlaget for at drive en

lufthavn, men forslaget til tidsmæssige rammer er for ufleksible og vil

ikke fungere i praksis

Lufthavnen vil gerne forpligte sig på bestemte kvalitetsmål for service,

men forslaget om at det ensidigt er lufthavnen, der skal forpligte sig, vil

give en meget begrænset effekt, hvis ikke også andre parter i lufthavnen

(luftfartsselskaber og ground handlere) forpligter sig på bestemte ser-

vicemål



./.

Lufthavnen uddyber disse ovennævnte synspunkter i sit høringssvar og kom-

mer også med forslag til ny tekst til direktivforslaget. København Lufthavnes

høringssvar af 26. februar 2007 vedlægges i kopi.

Air Greenland har ikke anden umiddelbar kommentar end, at forslaget virker

som et fornuftigt tiltag, som luftfartsselskabet kun kan bakke op om.

SAS byder forslaget velkommen som et første skridt mod en nødvendig regule-

ring af europæiske lufthavne. SAS' hovedsynspunkt er, at alle led i luftfartens

værdikæde skal dereguleres og konkurrenceudsættes, for at slutbrugeren i sid-

ste instans kan købe de transportprodukter, de efterspørger til den billigst mu-

lige pris.

SAS anfører endvidere, at lufthavnene i EU har gennem årene været den mest

markante undtagelse i den sammenhæng, hvilket skyldes, at lufthavne for langt

hovedpartens vedkommende udgør naturlige monopoler – helt eller delvist - og

dermed heller ikke kan dereguleres. Hvis der således skal skabes en betryggen-

de relation mellem lufthavnene og deres kunder/brugere, og det samtidig skal

sikres, at lufthavnene udbyder den rigtige kvalitet til en rimelig pris, kan dette

kun ske ved regulering.

SAS henviser til, at status for regulering i EU's medlemslande og i individuelle

lufthavne er vidt forskellig. I visse tilfælde er der ingen regulering, mens der i

andre er en ganske detaljeret regulering. Det er vigtigt for SAS at understrege,

at det af Kommissionen fremlagte forslag primært skal ses som et fremskridt i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

forhold til lufthavne, som ikke er reguleret eller kun er reguleret i begrænset

omfang.

Generelt er det således SAS' opfattelse, at forslaget ikke går langt nok på en

række punkter, og i dansk sammenhæng i mange tilfælde udgør et tilbageskridt

i forhold til gældende og kommende regler. Forslaget er således så basalt, at der

er et betydeligt potentiale for forbedringer, mens en udvanding af forslagets

indhold efter SAS' opfattelse kan gøre det så uinteressant, at luftfartsindustrien

vil være bedre tjent med, at det ikke gennemføres. Først og fremmest anviser

forslaget ikke løsninger på en lang række konflikter og modsætningsforhold,

som i dag består mellem lufthavne og luftfartsselskaber. Det er ærgerligt. Efter

SAS' opfattelse bør en regulering danne grundlaget for en samarbejdsmodel

med fælles målsætninger til gavn for lufthavne og brugere og ikke mindst de

samfund, som vi sammen betjener.

For SAS er det derfor væsentligt, at forslaget er et minimumsdirektiv, som ikke

forhindrer, at medlemslandene går videre i retning mod et passende regule-

ringsniveau, som selvsagt må afstemmes efter nationale/lokale forhold.

SAS har en lang række mere detaljerede kommentarer til de enkelte bestem-

melser i forslaget. SAS høringssvar af 26. februar 2007 vedlægges i kopi.

Dansk Industri (DI) finder, at alle led i luftfartens værdikæde bør konkurren-

ceudsættes af hensyn til transportkøbernes behov for at købe de transportpro-

dukter, som de efterspørger til billigst mulig pris. DI hilser derfor forslaget vel-

komment som et første skridt til en bedre regulering af europæiske lufthavne.

En bedre regulering må anses for nødvendig i lyset af udvidelsen af EU, den

generelle vækst i lufttransporten samt den skærpede konkurrencesituation i EU

såvel som globalt.

DI kan forstå og acceptere, hvis der på EU niveau ikke er behov for regulering

af lufthavne, der har mindre end 1 mio. passagerer om året eller mindre end

25.000 tons cargo pr. år. Men for at konkurrencen skal foregå på lige og fair

vilkår, må der i Danmark lovgives, så reglerne kommer til at gælde for danske

lufthavne, der har en trafik, der overstiger f.eks. 10.000 passagerer om året.

Dansk Industri finder derudover, at det konkrete forslag vil kunne få så vidt-

rækkende konsekvenser for såvel lufthavnes som luftfartsselskabers fremtidige

konkurrence- og driftsvilkår, at der må foretages en grundig gennemarbejdning

og justering af det foreliggende forslag. Således rummer forslaget f.eks. en

række uklarheder f.eks. med hensyn til sammenhæng mellem ydelsers kvalitet

og pris. Der er desuden behov for at få ydelserne klarere defineret samt beslut-

tet, hvordan man mere præcist kan fastlægge et givet kvalitetsniveau. Det bør

desuden nøje overvejes, om ikke alle typer indtægter i forbindelse med lufthav-

nes drift skal bidrage til finansiering af investeringer i infrastruktur.

Side 6/8

./.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

DI finder det tilfredsstillende, at forslaget er et minimumsdirektiv, da det nu-

værende reguleringsniveau er meget forskelligt indenfor EU. Dermed bør det

være muligt at indføre og/eller fastholde endnu bedre fungerende regulering i

de medlemslande, som måtte ønske det, herunder Danmark.

På baggrund af ovenstående opfordrer DI til, at der konstruktivt arbejdes vide-

re med forslaget.

Erhvervsflyvningens Sammenslutning (ES) formoder, at den uafhængige, nati-

onale tilsynsmyndighed vil blive Statens Luftfartsvæsen og indstiller, at drifts-

omkostninger i den forbindelse afholdes af staten og ikke finansieres via geby-

rer betalt af luftfartsselskaber eller lufthavne. Da staten kan være ejere af luft-

havne og/eller luftfartsselskaber og derved kan have særlige interesser heri,

skal det ifølge ES være muligt at indbringe tilsynsmyndighedens afgørelser for

EU.

4. Statsfinansielle, samfundsøkonomiske, administrative og mil-

jømæssige konsekvenser

Forslaget skønnes ikke at have statsfinansielle, samfundsøkonomiske, miljø-

mæssige eller væsentlige administrative konsekvenser.

Det område, der omfattes af direktivforslaget, er reguleret i luftfartsloven (§

71), som netop er ændret for bl.a. at modernisere og præcisere retsgrundlaget.

Den hidtidige administration af luftfartslovens § 71 bygger på ICAO’s internati-

onale anbefalinger, og det forventes ikke, at direktivet vil medføre væsentlige

ændringer.

Side 7/8

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen finder, at nærhedsprincippet er overholdt. Det fremgår af

Kommissionens forklarende memorandum, at formålene med at have fælles

regler på dette område ikke kan nås ved at overlade regelfastsættelsen til med-

lemslandene, da der ikke kan opnås en ensartet løsning i hele fællesskabet, hvis

lufthavnsafgiftssystemerne fastlægges på medlemsstatsplan. Det betyder, at der

ikke hersker lige konkurrencevilkår – hverken for lufthavne eller luftfartssel-

skaber.

Fælles regler er ifølge Kommissionen nødvendige, fordi ens regler i EU vil ska-

be lige og retfærdige betingelser for parterne i luftfartssektoren, når man skal

fastsætte parametre for brugen af lufthavnene. Fælles regler vil desuden sikre,

at der ligger ens basisprincipper bag selve afgiftsberegningen, hvilket ikke altid

er tilfældet i dag. Kommissionen understreger, at der er tale om et sæt mini-

mumsregler, og at medlemslandene fortsat kan have forskellige afgiftssyste-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

mer. Det foreslåede direktiv pålægger ikke et bestemt afgiftssystem. Det er fort-

sat op til de enkelte lande at fastlægge et sådant system.

Området er i forvejen berørt af regulering fra FN’s luftfartsorganisation ICAO

samt EU’s regler omkring konkurrenceforhold og statsstøtte.

Regeringen er enig i, at fælles EU-regler om de grundlæggende krav til afgifts-

fastsættelsen er det mest hensigtsmæssige reguleringsmiddel, og at sådanne

ligger i naturlig forlængelse af den gældende regulering. Regelfastsættelsen bør

ikke overlades til de enkelte medlemslande med risiko for, at der fortsat gælder

forskellige basale regler på dette område. Forslaget er også en naturlig forlæn-

gelse af de bestræbelser, der går ud på at fjerne hindringer for en effektiv

transportsektor i EU. Regeringen finder således, at forslaget er i overensstem-

melse med nærhedsprincippet.

6. Regeringens foreløbige, generelle holdning

Regeringen er overordnet set positiv over for forslaget, idet man er enig i beho-

vet for at fastsætte fælles principper for den betaling, som lufthavne kan op-

kræve hos luftfartsselskaber for at benytte lufthavnene, således at både luft-

havne og luftfartsselskaber, i sidste ende passagererne, får en fair behandling.

Regeringen finder dog, at grundprincipperne i den eksisterende incitaments-

ordning for København Lufthavn skal kunne videreføres inden for rammerne af

en fremtidig fælles EU-regulering, og således at det fortsat vil være muligt at

udforme afgiftssystemer, der understøtter effektiv lufthavnsdrift.

7. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Forslaget har endnu ikke været behandlet i Rådet, og regeringen har derfor ik-

ke kendskab til, hvordan de øvrige medlemslande vil stille sig til forslaget.

8. Tidligere forelæggelse i Europaudvalget

Forslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Side 8/8