Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del EU-note E 17
Offentligt
1578569_0001.png
Europaudvalget, Miljø- og Fødevareudvalget, Erhvervs-, Vækst- og Ek-
sportudvalget, Energi-, Klima- og Forsyningsudvalget
EU-konsulenten
EU-note
Til:
Dato:
Udvalgenes medlemmer
10. december 2015
Pakken om den cirkulære økonomi
Kommissionen præsenterede den 2. december 2015 pakken om den cir-
kulære økonomi. Pakken består af en handlingsplan og forslag til ændre-
de direktiver for affald, emballage mv. Der foreslås fælles 2030-mål for
genanvendelse på 65 pct. af kommunalt affald, fælles mål for genanven-
delse på 75 pct. af emballageaffald og bindende mål for deponering på
højst 10 pct. af kommunalt affald. Omstillingen støttes med midler fra Ho-
risont 2020, strukturfondene mv. Til sidst gennemgås Kommissionens
konsekvensvurdering af pakkens betydning for EU og Danmark. Pakken
er udvalgt til nærhedstjek, som senest skal afsluttes den 2. februar 2016.
Baggrund og formål
Kommissionen præsenterede den 2. december 2015 den længe ventede
pakke om den cirkulære økonomi. Første næstformand Frans Timmermans
og næstformand Jyrki Katainen slog fast, at udviklingen mod en mere cirkulær
økonomi er nødvendig, hvis de miljømæssige og økonomiske udfordringer
skal løses.
Med en cirkulær økonomi gives der mulighed for, at ressourcer, som ellers
ville være endt som affald, kan indgå i produktionen igen. Det kan ske ved
genanvendelse eller ved produkter, der kan repareres eller opgraderes.
1
1
Kilde: Miljøstyrelsen.
1/8
EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi
1578569_0002.png
Kommissionen havde forpligtet sig til at præsentere en ny og mere ambitiøs
strategi for cirkulær økonomi inden udgangen af 2015. Baggrunden var, at
Kommissionen i december 2014 havde trukket den såkaldte affaldspakke
tilbage ved lanceringen af arbejdsprogrammet for 2015. Tilbagetrækningen
skyldtes ifølge Kommissionen, at man med den nye pakke ville adressere det
samlede kredsløb i den cirkulære økonomi – og ikke kun affaldsreduktion.
Pakken har fået en blandet modtagelse. Mens flere erhvervsorganisationer
har udtrykt tilfredshed, har en række NGO’er rettet kritik mod Kommissionen
for at have præsenteret en
mindre
ambitiøs pakke end den oprindelige. Tim-
mermans’ svarede på pressemødet, at han foretrak realistiske og pragmatiske
mål, der undgik at skubbe medlemslandene væk. Samtidig understregede
han, at der med pakken er mulighed for at hæve ambitionsniveauet i 2025.
Hvad indeholder Kommissionens pakke?
Kommissionens pakke om en cirkulær økonomi består af et revideret affalds-
direktiv
2
og en handlingsplan
3
. Desuden foreslår Kommissionen en ændring af
en række direktiver, der bl.a. skal håndtere udrangerede biler, batterier og
elektronisk udstyr, og deponering af affald og emballageaffald.
4
Til handlingsplanen hører en konkret tidsplan og en overvågningsramme for
tiltagene. Mens handlingsplanen berører en række områder, f.eks. plast,
madspild, råstoffer, bygge- og nedrivningsmateriale, er hovedpunkterne i det
ændrede affaldsdirektiv:
-
-
-
-
-
fælles 2030-mål for genanvendelse på 65 pct. af kommunalt affald
fælles 2030-mål for genanvendelse på 75 pct. af emballageaffald
bindende 2030-mål for deponering på højst 10 pct. af kommunalt af-
fald
forbud mod deponering af særskilt indsamlet affald
forenklede definitioner og metoder til beregning af genanvendelses-
procenter i EU.
Det ændrede lovgivningsforslag om affald fastsætter ifølge Kommissionen
klare mål for affaldsbegrænsning og lægger en langsigtet kurs for affalds-
håndtering og genanvendelse.
2
3
KOM (2015) 0595.
KOM (2015) 0614.
4
KOM (2015) 0593 (Biler, batterier og elektronisk udstyr); KOM (2015) 0594 (Deponering af
affald); KOM (2015) 0596 (Emballage).
2/8
EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi
1578569_0003.png
Den overordnede logik for EU’s affaldspolitik er det såkaldte affaldshierarki.
Øverst i hierarkiet er affaldsforebyggelse, efterfulgt af forberedelse til genbrug,
genanvendelse, genvinding og endelig deponering – som er mindst attraktivt.
Det Europæiske Miljøagentur vurderer, at der den seneste årrække har været
positive tendenser i forhold til affaldsproduktion og håndtering.
5
Selvom der en vis usikkerhed omkring data, vurderer Miljøagenturet, at den
samlede affaldsproduktion er faldet i EU. Affaldsproduktionen faldt med 7 pct.
pr. indbygger
6
i perioden 2004‑2012, mens det kommunale affald faldt med 4
pct. mellem 2004 og 2012 til 481 kg pr. indbygger.
7
Samtidig er der tegn på bedre affaldshåndtering. I perioden 2004-2010 redu-
cerede EU-28, Island og Norge samlet set mængden af deponeret affald fra
31 pct. af affaldsproduktionen til 22 pct.
8
Dette hænger delvist sammen med
en forbedring i genanvendelsen af kommunalt affald fra 28 pct. i 2004 til 36
pct. i 2012.
En række medlemslande skal fortsat gøre en stor indsats for at nå målet om
genanvendelse på 65 pct. for kommunalt affald i 2030. Samtidig forventes
produktionen af plast i EU at stige med 5 pct. årligt. I dag er det ifølge Miljø-
agenturet kun 25 pct. af plastaffaldet der genanvendes, 50 pct. der depone-
res, mens resten forbrændes.
9
EU er langsomt på vej mod sit 2020-mål om at opnå et fald i produceret affald
pr. indbygger. Men affaldshåndteringen skal ændres markant for at nedbringe
den høje andel af deponering på EU-plan. EU har fortsat en stor affaldspro-
duktion og resultaterne med at nedbringe dette er blandede.
Nedenfor præsenteres en række
ikke-bindende
dele af pakken, som der også
lægges vægt på fra Kommissionens side:
-
en indsats for at opfylde FN’s allerede vedtagne mål om at halvere
madspild senest i 2030 gennem bedre datomærkning og fælles må-
lemetoder
foranstaltningerne i arbejdsplanen for miljøvenligt design 2015-2017
for at fremme reparationsmuligheder, holdbarhed og genanvendelse
-
5
6
Det Europæiske Miljøagentur (2015):
Europas miljø - Tilstand og fremtidsudsigter 2015.
Eksklusiv mineralaffald.
7
Eurostat (2014):
Generation of waste.
8
Dette er eksklusiv mineralaffald, forbrænding, animalsk og vegetabilsk affald.
9
Det Europæiske Miljøagentur (2015):
Europas miljø - Tilstand og fremtidsudsigter 2015.
3/8
EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi
1578569_0004.png
-
-
-
en ændret forordning om gødning, som skal lette anerkendelsen af
organisk, affaldsbaseret gødning og biologiske næringsstoffer
en strategi for plast, som skal reducere havaffald og øge genbruget
en indsats for vand og mindstekrav for genbrug af spildevand.
Kommissionen foreslår at støtte omstillingen til den cirkulære økonomi med
midler fra Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), EU’s
forsknings- og innovationsprogram Horisont 2020 (650 mio. euro)
10
, struktur-
fondene (5,5 mia. euro) og gennem nationale investeringer.
11
Hvad er forskellen mellem den nye og tidligere pakke?
Den tidligere pakke fra 2014, som Kommissionen trak tilbage, havde et
fælles
2030-mål på 70 pct. for genanvendelse af det kommunale affald og 80 pct. for
genanvendelse af emballageaffald. Samtidig indeholdt den tidligere pakke et
bindende
forbud mod affaldsdeponering af al genanvendeligt skrald allerede i
2025.
Disse krav er ændret i den nye pakke, der som beskrevet har nedsatte, men
ifølge Kommissionen mere realistiske
fælles
2030-målsætninger på 65 pct. for
genanvendelse af det kommunale affald og 75 pct. for genanvendelse af em-
ballageaffald. Disse reduktionsmål gælder som individuelle mål for samtlige
EU-lande. Desuden foreslår Kommissionen et
bindende
mål for reduktion af
deponering på højst 10 pct. af kommunalt affald.
12
Samtidig gives en række lande mulighed for en femårig forlængelse af tids-
rammen for deres genanvendelsesmål.
13
Det er en mulighed, som kan an-
vendes, hvis det viser sig, at de ikke er i stand til at leve op deres målsætnin-
Horisont 2020’s arbejdsprogram for 2016-2017 omfatter ifølge Kommissionen et initiativ om
"Industri 2020 i den cirkulære økonomi" med et budget på over 650 mio. euro.
11
Pakken om den cirkulære økonomi går hånd i hånd med andre de allerede eksisterende EU-
målsætninger. Det gælder f.eks. EU’s klimamålsætninger om en reduktion af drivhusgasser,
øget energieffektivitet og en sikker adgang til råstoffer. EU har også vedtaget en strategi for en
bæredygtig vækst – den såkaldte Europa 2020-strategi – der udgør fundamentet for den politi-
ske indsats for bæredygtigt forbrug og produktion.
12
Kilde:
Agence Europe,
3. december 2015.
13
Betegnelserne genanvendelse og genbrug bruges i daglig tale ofte synonymt. I overensstem-
melse med sprogbrugen i den danske miljølovgivning er betegnelsen genanvendelse det over-
ordnede og samlende begreb, mens man ofte taler om genbrug, når et kasseret produkt, mate-
riale eller stof genanvendes i samme form og til det samme formål som det oprindelige produkt,
fx øl- og mineralvandsflasker. Betegnelserne genvinding og genindvinding er for det meste knyt-
tet til produkter, hvortil man har genanvendt en del af det oprindelige produkt, enten til at frem-
stille et nyt produkt af samme type og til samme formål eller et helt andet produkt.
Kilde: Den
Store Danske.
10
4/8
EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi
1578569_0005.png
ger. De konkrete lande, der foreslås omfattet af denne undtagelse, er Estland,
Grækenland, Kroatien, Letland, Malta, Rumænien og Slovakiet.
14
En anden forskel mellem den nye og gamle pakke er, at der ingen deadline er
for, hvornår bioaffald senest skal sorteres. Bioaffald kan f.eks. være have- og
parkaffald eller mad- og køkkenaffald mv.
15
Det nævnes desuden i den nye
pakke at bioaffald alene skal sorteres, hvis det teknisk, økonomisk og miljø-
mæssigt er muligt.
Den tidligere pakke opstillede et
ikke-bindende
reduktionsmål på mindst 30
pct. for nedsættelsen af madspild senest i 2025. I den nye pakke er der en
bredere ikke-bindende målsætning om at leve op til FN’s 2030-mål om at
halvere madspildet pr. indbygger i detail- og forbrugerleddet og mindske fø-
devaretab langs produktions- og forsyningskæderne. Her skal der overvåges
og deles bedste praksis for forebyggelsen af madspild. Samtidig vil Kommis-
sionen fremme fødevaredonationer, anvendelse af rester i foderstofproduktio-
nen og fremme en forbedret datomærkning.
Et nyt aspekt som Kommissionen lagde vægt på i sin præsentation var at
fremme miljøvenligt design, dvs. materialebrug der er mindre affaldsgenere-
rende. Dette skal gøres gennem en såkaldt miljødesignplan for 2015-2017,
hvor der stilles produktkrav til energieffektivitet, holdbarhed og muligheden for
genbrug eller reparation.
Samtidig præsenterede Kommissionen med den nye pakke en strategi for
håndtering af plastik og kemikalier, men også et initiativ om finansiering af
innovationsprojekter. Som en del af den nye pakke præsenterede Kommissi-
onen også forenklede og forbedrede definitioner og harmoniserede metoder til
beregning af genanvendelsesprocenter i hele EU.
Hvad er en cirkulær økonomi?
Især Ellen MacArthur-fonden har været toneangivende i beskrivelsen af, hvad
en cirkulær økonomi er. Fonden definerer den cirkulære økonomi som et
”sy-
stem der er designet med henblik på at reducere og i sidste ende helt fjerne
spild ved hjælp af bedre design af materialer, produkter, systemer og forret-
ningsmodeller”.
16
14
Det antages i konsekvensvurderingen, at lande, der genanvender mindre end 20 pct. af deres
husholdningsaffald i 2013, kan få en sådan forlængelse.
15
KOM (2015) 0595.
16
Copenhagen Resource Institute (2015):
Moving towards a circular economy – successful Nor-
dic business models.
5/8
EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi
1578569_0006.png
Tanken bag den cirkulære økonomi er at fastholde produkters merværdi så
længe som muligt og eliminere affald.
17
Den cirkulære økonomi er inspireret
af
Cradle to Cradle-tankegangen
ved at forebygge affald allerede fra når man
designer produkter.
18
Produkter designes til at blive adskilt og genanvendt. På
dansk kan dette oversættes til princippet om produktion “fra-vugge-til-
vugge”.
19
Cirkulær økonomi er en måde, hvor vækst afkobles fra ressourceknaphed ved
at designe produkter, der kan genbruges og genfabrikeres. På denne måde er
der både et miljømæssigt og et økonomisk rationale bag idéen. Samtidig er
målet også at sikre leverancer af råmaterialer til EU.
Fordelene ved den cirkulære økonomi
Konsulentvirksomheden McKinsey har udarbejdet en analyse for Ellen MacAr-
thur-fonden, som viser, at den samlede fremstillingssektor i EU samlet kan
opnå besparelser på 487 mia. euro inden 2025, hvis den cirkulære økonomi-
ske model implementeres.
20
Ifølge Kommissionen anerkender flere virksomheder fordelene ved at højne
ressourceproduktiviteten. Tallene er behæftet med stor usikkerhed, men
Kommissionen anslår, at forbedringer af ressourceeffektiviteten i værdikæ-
derne kan reducere materialeinputtet med 17-24 pct. i 2030.
21
Kommissionen vurderer overordnet, at der med affaldsforebyggelse, miljøven-
ligt design, genbrug og vil kunne opnås samlede besparelser på 600 mia.
euro svarende til 8 pct. af EU-virksomhedernes årlige omsætning. Selvom
disse skøn er behæftet med en betydelig usikkerhed, vil de samlede årlige
drivhusgasemissioner ifølge Kommissionen kunne reduceres med 2-4 pct.
Kommissionens konsekvensvurdering
Grundlæggende gælder konsekvensvurderingen fra den tidligere pakke for
cirkulær økonomi stadig for den nye pakke. Som supplement til den oprindeli-
Kommissionen (2014):
Omstilling til en cirkulær økonomi – et program for et Europa uden
affaldsproduktion.
KOM (2014) 0398.
18
Biologisk nedbrydelige komponenter går tilbage til jorden gennem et biologisk kredsløb, og
teknologiske komponenter indgår i en cyklus, hvor produkter renoveres, genanvendes og for-
bedres, så de kan indgå i nye produkter.
19
Mcdonough, W. and Braungart, M. (2002):
Cradle to Cradle – Remaking The Way We Make
Things.
North Point Press.
20
Ellen MacArthur Foundation (2012):
Towards the Circular Economy: Economic and Business
Rationale for an Accelerated Transition.
21
Kommissionen (2014):
Study on Modeling of the Economic and Environmental Impacts of Raw
Material Consumption.
17
6/8
EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi
1578569_0007.png
ge konsekvensvurdering har Kommissionen dog foretaget en række nye be-
regninger
22
.
Kommissionens har bl.a. vurderet effekterne for henholdsvis et højt og et
moderat ambitionsniveau. Kommissionen er endt med at vælge forslaget med
et moderat ambitionsniveau. Overordnet set viser Kommissionens beregnin-
ger, at alle nye forslag samlet set giver samfundsøkonomiske gevinster på
EU-plan.
Nedenfor er resultaterne af de relevante opdaterede beregninger, der lægger
til grund for Kommissionens pakke. Tallene vises på EU-plan og for Danmark
isoleret set
23
:
Vurdering
Finansielle
Eksterne
Netto samfundsøko-
omkostninger omkostninger nomiske omkostninger
Beskæftigelse
EU
Danmark
Nettonutidsværdi, 2015 til 2035, i 1.000 mia. euro,
2015 faste priser
-4,9
-19,6
-24,5
-0,14
-0,06
-0,2
1.000 fuldtids-
ansatte i 2035
140
1,18
Reduktion i
udledningen af
drivhusgasser
Million ton,
CO2-
ækvivalenter i
2035
-45,1
-0,15
Reduktion i
udledningen af
drivhusgasser
Million ton,
CO2-
ækvivalenter,
2015 til 2035
-477
-1,69
Noter:
1. Negative omkostninger repræsenterer en gevinst for samfundet. Alle scenarier
sammenlignes ift. scenariet med fuld implementering.
2. Netto samfundsøkonomiske omkostninger = finansielle omkostninger + eksterne
omkostninger.
3. Beskæftigelsestal repræsenterer kun direkte beskæftigelse (ingen multiplikatoref-
fekter er inkluderet).
Konsekvensvurderingerne viser generelt, at højere mål for genanvendelses-
procenter fører til højere gevinster for samfundet som helhed på EU-plan.
Modellen viser, at på trods af omkostninger til bl.a. forbedring af separate
indsamlingssystemer og sortering bliver disse opvejet af gevinster ved salg af
sekundære råmaterialer og besparelser ved håndtering af mindre affalds-
mængder.
Beregningerne viser dog også, at tilføjelse af et mål for deponering af maksi-
malt 10 pct. af kommunalt affald samlet set vil medføre et fald i gevinsterne på
22
23
SWD (2015) 0259 final.
Dette er mulighed 3.9 med et moderat ambitionsniveau og et mål for deponering på højst 10
pct. af alt affald.
7/8
EU-note - 2015-16 - E 17: Pakken om den cirkulære økonomi
1578569_0008.png
EU-plan. Gevinsterne ved alternativ affaldshåndtering af tidligere deponeret
affald kan ikke opveje omkostningerne ved dette.
24
Sammenligning med ressourcestrategien
Den tidligere regering lancerede i oktober 2013 ressourcestrategien ”Danmark
uden affald”. Ressourcestrategien udgør sammen med ressourceplanen for
2013-2018 styringsgrundlaget for affaldshåndteringen i Danmark.
Det slås fast, at ressourcestrategiens effekter for genanvendelse af syv af-
faldsfraktioner ventes at være 50 pct. for husholdninger i 2022. Genanvendel-
sesprocenter i den cirkulære pakke dækker dog ikke kun husholdninger, men
også husholdningslignende affald – formentlig fra servicesektoren. Derfor er
det ikke muligt direkte at sammenligne de forventede effekter fra ressource-
strategien med genanvendelsesmålet på 65 pct. af kommunalt affald i den
nye pakke. Men ressourcestrategien kan bruges som referencepunkt.
25
Overholder pakken nærhedsprincippet?
Folketingets Europaudvalg har udvalgt pakken om den cirkulære økonomi fra
Kommissionens arbejdsprogram for 2016 med henblik på at undersøge om
den overholder nærhedsprincippet.
Folketinget har i alt 8 uger til at behandle pakken fra det foreligger i alle
sprogversioner. Det betyder, at Folketinget skal have afsluttet sit nærhedstjek
senest den 2. februar 2016. Regeringen har tre uger til at udarbejde et grund-
og nærhedsnotat om pakken fra den foreligger i en dansk sprogudgave.
Folketinget har også mulighed for over for Kommissionen – både inden for
som efter 8-ugers fristen for nærhedskontrollen – at komme med bemærknin-
ger til pakkens indhold. Det skal blot fremgå klart af Folketingets udtalelse, at
bemærkningerne knytter sig til pakkens indhold og ikke til nærhedsprincippet.
Med venlig hilsen
Birgitte Smith Lange, Økonomisk konsulent (3335)
Christian Willer, EU-konsulent (5526)
24
Det skal nævnes, at væsentlige miljøeffekter i forbindelse med et skift væk fra deponering ikke
kan værdisættes og derfor ikke er inkluderet i analysen.
25
Ifølge ressourcestrategien blev der deponeret 3 pct. af kommunalt indsamlet affald i 2010. På
den baggrund tyder målet for deponering på maksimalt 10 pct. i 2030 i Kommissionens pakke
ikke at være svært at leve op til for Danmark.
8/8