Skriftlig fremsættelse (1. marts 2006)

Justitsministeren (Lene Espersen):

Herved tillader jeg mig for Folketinget at fremsætte:

Forslag til lov om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform)

(Lovforslag nr. L 168).

1. Med dette lovforslag lægges der op til den største samlede reform af politiets og domstolenes forhold i nyere tid. Det centrale mål er at styrke og udvikle politiets og domstolenes evne til at varetage deres opgaver i overensstemmelse med nye krav og muligheder, og det er således et hovedsigte med forslaget at skabe de bedst mulige rammer for, at politiets og domstolenes opgaver kan løses med en ensartet høj faglig kvalitet overalt i landet og med en fleksibel, serviceorienteret og effektiv tilrettelæggelse af arbejdet.

Et bærende hensyn er, at de decentrale led i organisationerne €" politikredsene og byretterne €" bør styrkes og have tilført flere ansvarsområder. Det foreslås at etablere væsentligt større politikredse og byretter, og dermed skabes det nødvendige ressourcemæssige grundlag for, at mere reel beslutningskompetence og flere opgaver kan flyttes til det lokale niveau, dvs. til politikredsene og til byretterne.

Det samlede lovforslag bygger på et omfattende forarbejde i flere forskellige sagkyndige udvalg, hvis betænkninger alle har været i høring hos berørte myndigheder, organisationer mv. Den foreslåede politireform bygger især på anbefalingerne i Visionsudvalgets rapport om "Fremtidens politi", der blev offentliggjort i maj 2005. Den foreslåede domstolsreform bygger navnlig på betænkning nr. 1398/2001 fra Domstolenes Strukturkommission, Retsplejerådets betænkninger nr. 1352/1998, 1401/2001 og 1436/2004, og betænkning nr. 1461/2005 fra Tinglysningsudvalget.

2. Den foreslåede politireform vedrører i første række en modernisering af politiorganisationens struktur og af den måde, politiet ledes og styres på.

De foreslåede lovændringer indebærer en grundlæggende nyordning af politiets ledelsesstruktur mv. og af politikredsstrukturen samt en ændring af reglerne om politiets samarbejde med lokalsamfundet. I tilknytning hertil vil der administrativt blive gennemført ændringer for politiet og anklagemyndigheden på en række andre områder, og hovedlinjerne i disse nyordninger er nærmere beskrevet i lovforslagets bemærkninger. Der vil i takt med gennemførelsen af den foreslåede reform blive frigjort et betydeligt antal betjente fra administrative funktioner til operativt politiarbejde.

Der foreslås en grundlæggende ændring af politiets specielle og i vidt omfang historisk begrundede ledelsesstruktur, så der i stedet etableres en "direktoratsmodel", som svarer til den måde, de fleste andre store offentlige organisationer i dag ledes og styres på. Modellen indebærer bl.a., at Rigspolitiet under ansvar over for justitsministeren skal fungere som en overordnet styrelse for politiet i hele landet, og at politidirektørerne (cheferne for politikredsene) vil få væsentligt flere forvaltningsmæssige og administrative beføjelser end i dag.

Den foreslåede ændring af kompetenceforholdene inden for politiet indebærer bl.a., at politikredsene vil referere til rigspolitichefen og ikke som i dag direkte til justitsministeren i forbindelse med varetagelsen af konkrete politiopgaver. Det er forudsat, at justitsministerens overordnede styring af politiet fremover sker gennem rigspolitichefen, herunder ved en årlig direktørkontrakt mv. Det ligger som nævnt i lovforslaget, at politidirektørerne i vidt omfang vil få ansvaret for politikredsenes personaleadministration og økonomiforvaltning inden for de bevillingsmæssige rammer. Mens det i dag er således, at langt hovedparten af politikredsenes bevillinger administreres centralt af rigspolitichefen og kun en mindre del af de enkelte politikredse selv, vil situationen være den omvendte, når den foreslåede reform er fuldt gennemført. Det betyder også, at der i videst muligt omfang skal overføres ressourcer fra rigspolitichefen til politikredsene. Som det allerede er forudsat i den nuværende flerårsaftale for politiet, vil der i endnu højere grad end i dag blive indført mål- og resultatstyring af politiet.

Med den foreslåede nyordning af kompetenceforholdene og den foreslåede etablering af større politikredse er det væsentligt, at rigspolitichefen og politidirektørerne mødes jævnligt for bl.a. at drøfte og koordinere politiets samlede indsats i hele landet, og det foreslås, at der i retsplejeloven indføjes en udtrykkelig bestemmelse om en sådan "koncernledelse" for politiet.

Med lovforslaget lægges der også op til en nyordning af ledelsesforholdene mv. i anklagemyndigheden, som indebærer, at rigsadvokaten fremover vil skulle varetage en række administrative ledelsesbeføjelser samtidig med, at anklagemyndigheden og politiet på det lokale niveau forbliver under politidirektørens samlede ledelse. Rigsadvokaten vil deltage i "koncernledelsens" møder, når der drøftes administrative spørgsmål mv., som har betydning for anklagemyndigheden.

I overensstemmelse med Visionsudvalgets anbefalinger i rapporten "Fremtidens Politi" foreslås det at sammenlægge de nuværende 54 politikredse til 12 nye politikredse. Det foreslås at oprette 5 politikredse i Jylland, 1 politikreds på Fyn, 5 politikredse på Sjælland og Lolland-Falster og €" som følge af de helt særlige geografiske forhold €" 1 politikreds på Bornholm.

Det er udgangspunktet, at de eksisterende tjenestesteder (politistationer mv.) opretholdes. Det bør som udgangspunkt i vidt omfang overlades til de lokale ledelser i de foreslåede politikredse at beslutte, hvilke politistationer i kredsen der skal være døgnåbne for borgerhenvendelser. I store byer vil der i højere grad kunne være anledning til at holde politistationen døgnåben, end hvis der er tale om en politistation i en mindre by. Der vil således kunne lægges vægt på ressourcemæssige hensyn, og vurderingen af, om en politistation bør være døgnåben, vil løbende kunne ændres og tilpasses efter de lokale behov og erfaringer.

De ovenfor omtalte hovedpunkter i politireformen €" ændring af ledelsesstrukturen og ændring af kredsstrukturen €" har indbyrdes sammenhæng i den forstand, at økonomisk og administrativt ansvar kun kan decentraliseres til politikredsene, hvis disse får tilført de nødvendige ressourcer, og at det er nødvendigt at overføre økonomiske og administrative beføjelser til kredsene, hvis disse skal kunne bruge de øgede ressourcer, som er en følge af den foreslåede kredsreform.

Regeringen lægger afgørende vægt på, at der i befolkningen og de nye kommuner kan være tillid til, at politiet efter gennemførelsen af den foreslåede reform vil bevare et indgående kendskab til, hvad der rører sig i lokalsamfundet, og vil engagere sig aktivt og professionelt i det lokale samarbejde og det kriminalitetsforebyggende arbejde i den enkelte kommune.

Politiet i den enkelte kreds vil i givet fald fremover have øgede muligheder for hurtigt at målrette indsatsen de steder i kredsen, hvor der er særlige problemer, og politiet vil også være til stede på de forskellige politistationer i kredsen. Det er således forudsat, at der vil være et stærkt lokalpoliti, der sammen med beredskabstjenesten vil skulle møde på arbejde på de lokale stationer (både hovedstationen og de øvrige politistationer) i politikredsen. Lokalpolitiet vil varetage en stor del af de politiopgaver, der indebærer umiddelbar kontakt mellem borgerne og politiet, herunder i forhold til de kriminalitetsformer, som generelt er mest generende for borgerne i hverdagen, f.eks. indbrud, hærværk og vold. Det vil også være en naturlig opgave for lokalpolitiet at varetage de løbende formelle og uformelle kontakter med de enkelte kommuner og det øvrige lokalsamfund mv., især deltagelsen i SSP-samarbejde og andet kriminalitetsforebyggende arbejde, samt efterforskningen af kriminalitet, som er særligt knyttet til et lokalmiljø.

For samtidig at styrke de formelle rammer om det lokale samarbejde foreslås det, at de nuværende lokalnævn nedlægges og erstattes af et nyt kredsråd for hver politikreds, hvor politidirektøren og borgmestrene i de kommuner, som politikredsen omfatter, skal deltage. Kredsrådet skal efter forslaget bl.a. drøfte alle spørgsmål af almindelig karakter vedrørende politiets virksomhed og organisation i politikredsen, herunder bl.a. kriminalitetsudviklingen og den lokale kriminalitetsforebyggelse mv. Det foreslås, at politidirektøren desuden skal afgive en årlig skriftlig redegørelse til kredsrådet vedrørende politiets virksomhed i det forløbne år, og at kredsrådet skal drøfte en egentlig lokal samarbejdsplan, som udarbejdes af politidirektøren en gang om året. Samarbejdsplanen skal offentliggøres efter drøftelsen i kredsrådet, og den vil beskrive det konkrete lokale samarbejde i politikredsen mellem politi, kommuner, organisationer og foreninger, borgergrupper mv.

I forbindelse med etableringen af de foreslåede store politikredse vil politiets beredskab (døgnvagttjeneste) blive moderniseret og effektiviseret. Der vil blive etableret en central vagtcentral i hver politikreds, der dækker hele kredsen, og som €" understøttet af ny teknologi €" modtager alle opkald og disponerer over det samlede antal patruljevogne mv. i kredsen. Eta­bleringen af én vagtcentral for politikredsen vil kunne frigøre personaleressourcer, der hidtil har været anvendt til vagthavendefunktioner mv., til aktiv patruljering eller andet politiarbejde. Det kørende beredskab vil udgå fra de forskellige politistationer, men patruljevognene og det pågældende politipersonale vil kunne anvendes over hele politikredsen og indsættes, hvor der er behov for det. Rigspolitiet og politidirektørerne vil skulle fastsætte mål for politiets responstider mv. overalt i kredsen, også i yderområderne, og responstiderne vil løbende blive målt.

Som led i nyordningen af politiet vil visse opgaver uden tilknytning til politiets kerneopgaver blive søgt overført fra politiet til andre myndigheder. Det vil f.eks. kunne dreje sig om opgaver vedrørende næringsbreve til visse erhverv, håndtering af udsat bohave og hittegods og visse opgaver på dyrevelfærdsområdet.

Der lægges op til en markant styrkelse af politiets it-systemer mv. og til fortsat udvikling af nye teknologiske redskaber med henblik på en bedre og mere effektiv betjening af borgere og virksomheder.

Der lægges også op til en modernisering af politiets personale- og ledelsespolitik bl.a. med fokus på at styrke specialistkompetencer i politiet og på generelle ledelseskompetencer ved ansættelse og uddannelse af ledere på alle niveauer. Det foreslås endvidere at ophæve retsplejelovens krav om, at politimesteren (politidirektøren) skal have juridisk embedseksamen.

Med henblik på at styrke politiets uddannelse og kompetenceudvikling vil der blive nedsat arbejdsgrupper bl.a. med deltagelse fra universiteterne og det øvrige almindelige uddannelsessystem og fra politiuddannelserne i de øvrige nordiske lande, der vil få til opgave at udarbejde et oplæg til en reform af politiets uddannelse.

3. Den foreslåede domstolsreform vedrører i første række den måde, domstolssystemet er indrettet og fungerer på. En række af forslagets enkelte elementer vil på forskellige måder medvirke til at modernisere og forbedre domstolsbehandlingen, så domstolene kan bevare og styrke sin væsentlige rolle som samfundets primære forum for løsningen af retlige tvister.

Med udgangspunkt i anbefalingerne fra Domstolenes Strukturkommission foreslås en reform af retskredsstrukturen, således at de nuværende 82 byretter sammenlægges til 22 nye byretter: 10 retskredse i Jylland, 1 retskreds på Fyn, 10 retskredse på Sjælland og Lolland-Falster og €" som følge af de helt særlige geografiske forhold €" 1 retskreds på Bornholm. Der vil med enkelte undtagelser være to byretskredse for hver af de foreslåede nye politikredse.

Etablering af større byretter med flere medarbejdere vil i sig selv medvirke til at styrke fagligheden og fremme en hensigtsmæssig udnyttelse af domstolenes ressourcer, men herudover er denne del af reformen også nødvendig for, at andre elementer i lovforslaget vil kunne gennemføres i praksis. Det gælder bl.a. en ændret instansordning, hvor byretterne bliver den almindelige førsteinstans i alle sager, indførelse af en særlig småsagsproces for civile sager om krav under 50.000 kr., indførelse af en mulighed for at behandle større civile sager i byretten med tre juridiske dommere (kollegial behandling) samt en nyordning vedrørende nævningesager, der bl.a. indebærer fuld appeladgang også med hensyn til afgørelsen af skyldsspørgsmålet. De enkelte forslag er nærmere omtalt nedenfor.

Det er forudsat, at særligt "borgernære" opgaver vil kunne varetages tættere på borgerne, således at der kan afholdes retsmøder i lokaler uden for hovedtingstedet bl.a. i fogedsager og sager vedrørende skifte af dødsboer. Visse mindre straffesager vil efter omstændighederne også kunne behandles uden for hovedtingstedet på denne måde. Det er forudsat, at den lokale embedschef ved samtlige embeder i samarbejde med Domstolsstyrelsen nøje vurderer behovet for at afholde retsmøder i sådanne sager uden for hovedtingstedet, og at der ved afvejningen af de forskellige hensyn lægges stor vægt på de lokale behov.

Som led i forberedelsen af den kommende overgang til et fuldt digitaliseret tinglysningssystem, som Justitsministeriet forventer at fremsætte lovforslag om senere i denne Folketingssamling, foreslås det endvidere at oprette en ny specialdomstol for hele landet, Tinglysningsretten, der gradvis vil skulle overtage tinglysningsopgaven fra byretterne. Ud fra en samlet vurdering, hvori både regionale og driftsmæssige hensyn er indgået, har regeringen besluttet at foreslå Tinglysningsretten placeret i Hobro. Der er således lagt vægt på bl.a. rekrutteringsmæssige hensyn, som er påpeget i høringssvarene over et udkast til lovforslaget.

Det foreslås som ovenfor nævnt at gennemføre en mere sammenhængende instansordning, hvor byretterne bliver den almindelige førsteinstans i alle civile sager og straffesager. Landsretterne og Højesteret vil i højere grad kunne fungere som overordnede appelinstanser, der fastlægger praksis i sager af principiel eller anden vidtrækkende betydning. Der vil være mulighed for at henvise principielle sager fra byretten til landsretten som første instans, således at sagen uden tilladelse fra Procesbevillingsnævnet vil kunne indbringes for Højesteret som ankeinstans.

Sø- og Handelsretten foreslås videreført under navnet Handelsretten som en landsdækkende specialdomstol for visse civile sager i første instans med direkte appel til Højesteret. Handelsretten får kompetence til at behandle erhvervsrelaterede sager inden for et sagligt afgrænset område, der navnlig omfatter internationale erhvervssager, principielle erhvervssager, der henvises fra byretten, en række immaterialretlige sager og civile konkurrencesager.

Det foreslås, at en civil sag i visse tilfælde skal kunne behandles af tre juridiske dommere i byretten, f.eks. hvis sagen er af principiel karakter, når sagens udfald kan få væsentlig betydning for andre end parterne, eller når sagen rejser særlig omfattende eller vanskelige retlige eller bevismæssige spørgsmål. Denne mulighed for såkaldt kollegial behandling er samtidig en af forudsætningerne for, at byretterne fremover vil kunne fungere som almindelig første instans i alle sager. Der lægges endvidere op til i øget omfang at bruge sagkyndige meddommere ved behandlingen af civile sager i byretten og landsretten.

Det foreslås at indføre mere fleksible sagsbehandlingsregler i civile sager. Disse regler vil bl.a. give retten mulighed for efter det konkrete behov at gennemføre en mere effektiv sagsstyring også i større civile sager. Der foreslås også nye lovregler, som giver mulighed for eventuelt at indføre ny teknologi i retssagsbehandlingen i væsentligt øget omfang, bl.a. i forbindelse med afhøringer og/eller afholdelse af retsmøder.

Det foreslås også at indføre en særlig forenklet procesform for civile sager om krav under 50.000 kr. €" en "småsagsproces" €" med henblik på at gøre det lettere, hurtigere og billigere for borgere og virksomheder at gennemføre retssager om mindre krav. Forenklingen i forhold til de almindelige procesregler består bl.a. i, at retten skal varetage forberedelsen af sagen, således at der ikke er behov for advokatbistand ved sagens anlæg og forberedelse, at der stilles strengere krav om, at eventuel bevisførelse skal være relevant for afgørelsen af sagen, og at der indføres forenklede regler om sagkyndig oplysning af sagen. Der foreslås desuden en forenklet appelbehandling af sager, der er afgjort i småsagsprocessen. Det foreslås, at parterne kan aftale, at en sag ikke skal behandles efter småsagsreglerne.

Endvidere foreslås en nyordning vedrørende nævningesager, således at nævningesager fremover skal behandles med 6 nævninger og 3 juridiske dommere i byretten som første instans og med 9 nævninger og 3 juridiske dommere i landsretten, hvis anken omfatter beviserne for tiltaltes skyld (bevisanke). Der bliver således som noget nyt mulighed for i disse sager at få foretaget en fuldstændig prøvelse af skyldsspørgsmålet i to instanser. Det foreslås endvidere, at afgørelsen af skyldsspørgsmålet i nævningesager skal begrundes i samme omfang som i andre straffesager, og med henblik herpå foreslås det at indføre fælles votering mellem nævninger og juridiske dommere også vedrørende skyldsspørgsmålet. I sammenhæng hermed foreslås afstemningsreglerne udformet således, at der i begge instanser kun kan domfældes, hvis både et flertal af nævningerne og et flertal af de juridiske dommere stemmer for det.

Det foreslås, at sager om grov narkotikakriminalitet undtages fra nævningebehandling, idet disse sager på grund af deres karakter i praksis er mindre egnede til nævningebehandling på samme måde som sager om dokumentfalsk og grove berigelsesforbrydelser mv. (som allerede i dag er undtaget fra nævningebehandling).

Der foreslås herudover en lovteknisk omstrukturering af de gældende bestemmelser i retsplejelovens fjerde bog, tredje-femte afsnit vedrørende tiltale, domsforhandling og retsmidler mod trufne afgørelser i straffesager.

4. Som ovenfor nævnt er forslaget om at eta­blere større politikredse og større retskredse en forudsætning for, at andre centrale dele af det samlede reformforslag vil kunne gennemføres i praksis.

Ved udformningen af forslaget til en ny politikredsstruktur er det lagt til grund, at der skal være tale om nogenlunde lige store kredse, der har mindst ca. 400.000 indbyggere og mindst ca. 700-800 medarbejdere. Det er vigtigt, at kredsene (med undtagelse af Bornholm og København) bliver omtrent lige store, så det bliver muligt at yde politibetjening på et ensartet højt niveau overalt i landet. Et indbyggertal på mindst ca. 400.000 er nødvendigt for at sikre et samlet sagsantal i kredsen, som er stort nok til, at det bliver muligt at opbygge de rutiner og specialistkompetencer i den enkelte politikreds, som er en forudsætning for, at kredsen som udgangspunkt kan klare alle sine opgaver selv. Et medarbejderantal på mindst ca. 700-800 er nødvendigt for at sikre tilstrækkelig fleksibilitet og ressourcemæssigt råderum, således at politiet i den enkelte politikreds bl.a. kan arbejde mere problemorienteret, kan løse flere store opgaver på en gang og kan prioritere ressourceanvendelsen inden for kredsen efter de lokale behov.

Ved udformningen af forslaget til en ny retskredsstruktur er det lagt til grund, at der i hver byretskreds €" med undtagelse af Bornholm €" skal være en tilstrækkelig sagsmængde mv. til, at der kan være ansat mindst 6-8 udnævnte dommere (og et hertil svarende antal dommerfuldmægtige og retsassessorer) ved den pågældende byret. Dette antal må bl.a. antages at være nødvendigt for, at man ved det enkelte embede kan klare samtidig at behandle f.eks. en nævningesag med 3 dommere og en stor civil sag med 3 dommere og sideløbende behandle alle rettens øvrige sager.

Det er således meget væsentligt for sammenhængen i den foreslåede reform, at de nye politikredse og retskredse størrelsesmæssigt opfylder de nævnte minimumskrav. Betydningen heraf er også blevet fremhævet i en række høringssvar over et udkast til lovforslaget.

Ved udformningen af forslaget til den konkrete afgrænsning af de nye politikredse og retskredse har Justitsministeriet lagt vægt på geografiske forhold med udgangspunkt i den kommunale struktur, der etableres den 1. januar 2007 som led i kommunalreformen, idet der endvidere er lagt vægt på, at kommuner og retskredse ikke bør deles mellem flere politikredse, og at en kommune som udgangspunkt ikke bør deles mellem flere retskredse.

Ved overvejelserne om, hvor hovedpolitista­tionen i de enkelte politikredse bør placeres, har Justitsministeriet bl.a. lagt vægt på, at hovedpolitistationen bør placeres i en by, som politifagligt og/eller regionalt må anses som et naturligt centrum i politikredsen. Endvidere bør hovedpolitistationen placeres i samme by som hovedtingstedet for en af de byretter, som politikredsen omfatter, dels af ressourcemæssige grunde, idet politi og anklagemyndighed ellers vil skulle anvende flere ressourcer på transport, dels under hensyn til at der vil være tale om en større by med et stort befolkningsgrundlag. Ved overvejelserne om, hvor hovedtingstedet i de foreslåede retskredse bør placeres, har Justitsministeriet bl.a. lagt vægt på at sikre den nødvendige geografiske balance i forhold til bl.a. befolkningsgrundlag og hovedfærdselsårer mv., og herudover er der bl.a. lagt vægt på bygningsmæssige forhold.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at kredsgrænserne og de placeringer af hovedpolitista­tioner og hovedtingsteder, som fremgår af det lovudkast, der har været i høring, er velbegrundede ud fra de ovenfor nævnte hensyn, og lovforslaget svarer til lovudkastet på dette punkt. I forbindelse med høringen over lovudkastet har Justitsministeriet fra kommuner og lokale sammenslutninger mv. modtaget en række henvendelser med ønsker og forslag navnlig om alternative retskredsinddelinger og placeringen af hovedtingsteder og hovedpolitistationer. Justitsministeriet har overvejet disse henvendelser i forbindelse med udformningen af lovforslaget, men har fundet det rigtigst, at de spørgsmål, der kan rejses med hensyn til de geografiske forhold, drøftes og afklares samlet som led i Folketingets behandling af det fremsatte lovforslag.

5. Idet jeg i øvrigt tillader mig at henvise til lovforslaget og de ledsagende bemærkninger, skal jeg hermed anbefale lovforslaget til det Høje Tings velvillige behandling.